Moneta unica e identità economica costituzionale

1. In un mio precedente contributo pubblicato online sempre sul sito della fondazione Hume avevo trattato per sommi capi il tema dei rapporti gerarchici tra le fonti di diritto UE e le Carte Costituzionali degli Stati Membri, in particolare tedesca e italiana, giungendo a tre conclusioni.

La prima, lapalissiana ma troppo spesso ignorata, è che il diritto di fonte unionista ancora oggi è vigente ed efficace (e dunque esiste) esclusivamente sulla base dei trattati fondativi dell’Unione e, dunque, per effetto del diritto nazionale e della volontà degli stati membri dell’UE, di guisa che – al di là delle dichiarazioni della Corte di Giustizia e degli altri organi UE sull’autonomia e prevalenza del diritto unionista – il diritto in questione – come ha dimostrato la Brexit – vige solo nei limiti in cui (e sino a quando) gli Stati Membri si ritengono vincolati (o, quanto meno, acconsentono) alla sua applicazione nei loro territori. Limiti che – naturalmente – vengono definiti dalle rispettive carte fondamentali nazionali.

La seconda è che è possibile identificare due tendenze di fondo nei rapporti gerarchici tra diritto unionista e ordinamenti costituzionali nazionali: una che abbiamo definito sovranista (adottata ad esempio in Germania) secondo cui il diritto UE non deve porsi in contrasto con i principi fondamentali della costituzione nazionale (secondo il criterio della identity review), dunque facendo prevalere in ogni caso l’identità (giuridica) nazionale rispetto ad eventuali difformi principi di diritto dell’unione. L’altra, più universalista (e seguita nella maggior parte delle decisioni dalla Corte Costituzionale italiana), secondo cui il diritto UE dovrebbe invece cedere il passo alla costituzione nazionale solo nella misura in cui le norme di quest’ultima esprimono principi riconosciuti anche universalmente, ad esempio perché codificati nelle convenzioni multilaterali sui diritti umani.

La terza conclusione è che il diverso atteggiamento delle corti costituzionali nazionali in tema di rapporti tra costituzione e diritto unionista (ossia il fatto che adottino un’impostazione sovranista o universalista nel decidere dei rapporti tra costituzione e diritto di fonte UE) si riflette in una maggiore o minore forza negoziale dei rispettivi stati quando si tratta di decidere – in sede unionista – norme, regole e interventi di sostegno all’economia.

In questo secondo scritto – che rappresenta la continuazione ideale del primo – mi propongo di approfondire il tema con specifico riferimento al rapporto tra i principi della Carta Costituzionale italiana che definiscono la costituzione economica del nostro paese e le fonti di diritto unionista che disciplinano l’adesione del nostro paese al sistema della moneta unica europea.

2. Per trattare correttamente della questione occorre ricordare anzitutto che la vigenza del diritto UE in Italia (e, di conseguenza, i suoi rapporti gerarchici col diritto costituzionale nazionale) è disciplinata dall’art. 11 Cost., a norma del quale l’Italia “consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni”. Vi è poi l’art. 117 Cost., secondo cui la potestà legislativa degli organi (centrali e regionali) nazionali deve svolgersi nel rispetto non solo della costituzione ma anche dei vincoli comunitari. Le due norme hanno peraltro scopo e oggetto differente. Laddove l’art. 117 ha infatti la funzione di vincolare il legislatore nazionale, nei settori di competenza concorrente, al rispetto del diritto UE, l’art. 11 Cost. indica invece i limiti in cui l’ordinamento italiano consente la vigenza sul nostro territorio delle norme di fonte unionista. Proprio l’applicabilità dell’art. 11 Cost alle fonti primarie del diritto UE consente infatti al diritto unionista di godere di uno status privilegiato rispetto ad altre norme di fonte internazionale pattizia: nelle materie che – secondo i trattati unionisti – rientrano nella competenza dell’UE la sovranità dello stato italiano “si ritira”, per lasciare spazio, appunto, al legislatore unionista. In questo spazio giuridico la norma unionista si viene dunque a inserire, risultando direttamente vincolante in Italia come le norme nazionali, ma senza mai divenire a sua volta una vera e propria norma interna (come avviene invece per altre norme di fonte internazionale, secondo la dottrina della cosiddetta “recezione”).

La conseguenza più rilevante di questa particolare ricostruzione dei rapporti tra diritto UE e diritto nazionale è che – secondo la nostra Corte Costituzionale – il diritto di fonte unionista non è soggetto al medesimo sindacato di legittimità che vale per le leggi nazionali (e – di conseguenza – anche per le norme dei trattati che si considerano “recepite” nel nostro ordinamento interno), bensì a un controllo più limitato che si riduce (secondo una dottrina definita dei “contro limiti”) alla sua compatibilità con i “principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale” (così la sentenza n. 183/1973 e – più recentemente – l’ordinanza 454/2006). Principi che sono stati per lo più identificati dalla Corte nei diritti tutelati nella prima parte della Costituzione che – al contempo – siano anche riconosciuti nelle maggiori convenzioni multilaterali sui diritti umani. Vediamo tuttavia di passare in rassegna le decisioni più importanti della Corte sul tema, per capire meglio quale genere di “diritti” la Consulta ha in passato considerato tanto importanti da rilevare – ai sensi dell’art. 11 Cost. – come “contro limite” per la vigenza del diritto unionista.

La sentenza 399/1987 è quella in cui la Corte ha ammesso che il diritto unionista possa derogare anche a norme costituzionali, a patto che non violi i principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e i diritti inalienabili della persona umana. In quella decisione è stato dunque enunciato il principio cardine del sistema dei “contro limiti”, secondo cui – come si diceva poc’anzi – non ogni precetto contenuto nella nostra costituzione limita il diritto unionista, ma solo alcuni, ossia quelli fondamentali, in quanto posti a tutela di diritti inalienabili della persona universalmente riconosciuti. Seguendo la medesima linea interpretativa, nella successiva sentenza n. 132/1990 la Consulta ha ribadito che “[…] per giurisprudenza consolidata di questa Corte (si vedano, in particolare, le sentenze n. 183/73 e n. 170/84), il settore dei rapporti fra diritto comunitario e diritto interno è sottratto alla competenza della Corte Costituzionale, con le eccezioni rappresentate dalla sindacabilità della legge di esecuzione del Trattato di Roma in riferimento ai principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e ai diritti inalienabili della persona umana”. In questo precedente la Corte ha sostenuto che il sindacato di legittimità costituzionale (a presidio dei diritti fondamentali) deve ritenersi eccezionale quando viene esercitato nei confronti del diritto UE e – di conseguenza – che l’individuazione dei principi “fondamentali” che valgono come possibili “contro limiti” alla vigenza del diritto unionista dovrebbe essere ispirata a criteri restrittivi, che si traducono in un favor per il legislatore unionista.

Va però segnalata la sentenza 232/1989, in cui la Corte ha manifestato un’opinione in controtendenza rispetto alle decisioni citate in precedenza, affermando che – per quanto improbabile – non è impossibile che alcune norme dei trattati dell’Unione possano ispirarsi a principi giudici che non risultano in accordo con quelli fondamentali della nostra costituzione nazionale. Questo perché, come osserva la Corte in motivazione, non tutti i principi fondamentali che ispirano la nostra Costituzione si ritrovano anche nelle carte fondamentali degli altri stati aderenti all’UE, con la conseguenza che è ben possibile che l’UE adotti uno standard di tutela di certi diritti e valori che si pone a livello inferiore rispetto a quello considerato inderogabile dal nostro ordinamento costituzionale. Questa sentenza della Corte è interessante (e importante ai fini delle tesi che si sosterranno in questo lavoro) in quanto ammette che anche nel nostro ordinamento costituzionale possa trovare applicazione una versione “tedesca” (vale a dire fondata sul criterio della “identy review”) della dottrina dei “contro limiti”, in forza della quale dunque il diritto UE non potrebbe porsi in contrasto con i diritti costituzionalmente garantiti che contribuiscono a definire la specifica identità costituzionale nazionale, anche se si tratta di diritti che non si ritrovano tutelati in egual misura in altre costituzioni nazionali di stati dell’UE o nelle grandi convenzioni internazionali sui diritti umani.

Si noti a tale riguardo che – sempre nel caso oggetto della decisione 232/1989 – uno di questi principi è stato individuato dalla Corte nel diritto di difesa in giudizio sancito dall’art. 24 Cost., che è stato ritenuto (in astratto, giacché poi la norma in concreto impugnata è stata ritenuta rispettosa di quel diritto) il possibile fondamento di una declaratoria di illegittimità costituzionale della legge di esecuzione del trattato di Roma – vigente all’epoca – che aveva legittimato l’adozione da parte degli organi comunitari di norme che potevano dar luogo ad una eccessiva compressione del diritto di contraddire in giudizio. Non sono invece state ritenute tali da poter definire dei “contro limiti” alla vigenza del diritto UE le norme costituzionali riguardanti la struttura dei poteri dello stato e le forme del loro esercizio (in questo senso si è ad esempio espressa la sentenza n. 183/1973).

Dalle decisioni della Consulta si possono trarre alcuni principi fondamentali. Anzitutto è evidente che il solo possibile fondamento di eventuali limiti alla vigenza del diritto UE nel nostro ordinamento è rappresentato dall’art. 11 Cost.. In tal senso depone soprattutto la sentenza 183/1973, che – oltre a menzionare espressamente l’art. 11 – ha specificato anche che la limitazione di sovranità dello stato italiano a favore dell’UE può avvenire solo “a parità di condizioni con altri stati” ed esclusivamente “per le finalità ivi (ossia in quella stessa norma n.d.r.) precisate”. Altro principio importante – questa volta desumibile, come si è visto qui sopra, dalla decisione n. 232/1989 – è che i principi fondamentali rilevanti ai sensi dell’art. 11 Cost (e su cui dunque possono dunque essere fondati i “contro limiti” alla vigenza delle norme UE) non sono solamente quelli che trovano riscontro nelle convenzioni internazionali sui diritti umani, ma neppure sono solo quelli enunciati negli articoli da 1 a 12 Cost, estendendosi viceversa anche a tutti i principi che possono essere desunti dagli artt. da 13 a 54 della nostra Carta fondamentale.

Quanto sopra consente di sostenere che, in ultima analisi, tre sono i criteri per verificare se una norma di fonte unionista (o l’insieme delle norme che disciplina un certo istituto giuridico di diritto unionista) è stata resa efficace nel nostro ordinamento rispettando i limiti posti dall’art. 11 Cost. e – di conseguenza – se quella norma o quell’istituto possono trovare applicazione nel nostro ordinamento.

  • La normativa in questione deve rispettare – almeno in via di principio – il principio di reciprocità con gli altri stati dell’UE (nel senso che l’Italia non deve assumere obblighi che, formalmente, non assumono anche altri stati);
  • Deve trattarsi di normativa “necessaria” per contribuire a un ordinamento internazionale che miri ad assicurare la “pace” e la “giustizia” tra le nazioni;
  • Si deve trattare di una normativa che non si pone in contrasto con i principi desumibili dagli artt. da 1 a 54 della Costituzione, anche se si tratta di principi che esprimono un livello di tutela (sia quanto al diritto che ne forma oggetto sia quanto al livello di tutela che a quel diritto viene assicurato) che non trova un riscontro nelle convenzioni internazionali sui diritti umani.

Se manca anche uno solo dei tre requisiti di cui si è detto, la normativa di fonte unionista può essere dichiarata inefficace erga omnes dalla Consulta, con sentenza che procederà alla declaratoria di illegittimità della legge di ratifica dei trattati istitutivi dell’UE (dunque, oggi, del TUE e del TFUE) nella parte in cui ha consentito agli organi unionisti l’adozione della normativa di diritto secondario unionista che viola il precetto costituzionale nazionale. L’illegittimità parziale della norma di ratifica si tradurrà in una illegittimità parziale della norma unionista di fonte primaria che travolgerà automaticamente la norma unionista di fonte secondaria, rendendola inefficace sul nostro territorio.

3. L’Euro, com’è noto, è la moneta con valore legale comune agli Stati Membri dell’Unione Europea (o, per meglio dire, dovrebbe esserlo, nel senso che ad alcuni Stati che ne hanno fatto a suo tempo espressa richiesta è stata concesso di mantenere in corso legale le vecchie valute nazionali). L’Euro è stato introdotto formalmente in Italia con il regolamento UE n. 974/98 del 3 maggio 1998 (adottato a seguito del precedente regolamento UE n. 1103/97 del 17 giugno 1997, che riguardava la moneta scritturale definita come ECU e che era stata adottata come strumento interlocutorio per la preparazione dell’entrata in vigore della moneta unica). Il fondamento giuridico di diritto primario di questi regolamenti si trova a sua volta nelle norme del titolo VIII della versione attuale del testo consolidato TUE/TFUE. L’emissione di Euro resta affidata in via esclusiva alla Banca Centrale Europea, soggetto indipendente di diritto unionista che, tuttavia, non funge – come accade per le normali banche centrali nazionali – da prestatore di ultima istanza, non potendo la BCE (quanto meno in teoria) emettere moneta per acquistare (sul mercato primario) titoli del tesoro emesso dagli Stati Membri.

La ragione politica ufficiale che veniva indicata al tempo della sua entrata in vigore al fine di sostenere l’opportunità dell’adozione della moneta unica consisteva nella supposizione che l’introduzione – nella zona di libero scambio esistente tra i paesi unionisti – di un’unione monetaria precedente all’unificazione delle rispettive politiche fiscali ed economiche, avrebbe reso più facile una “naturale convergenza” dei sistemi economici degli stati, agevolando il processo di integrazione europea e favorendo di conseguenza la futura adozione di politiche fiscali ed economiche comuni. Come vedremo si tratta di una idea che – alla luce di quel che è accaduto dopo – si sarebbe rivelata largamente illusoria. Tutto questo per ragioni che – in verità – potevano essere facilmente già intuite (e che alcuni economisti, come vedremo, avevano intuito) già al momento della sua adozione.

Passando in rassegna le norme del TFUE che compongono l’impalcatura fondamentale della politica monetaria unionista emerge infatti con una certa chiarezza come lo scopo primario (se non esclusivo, quanto meno al momento della sua adozione) del sistema della moneta unica sia il perseguimento della stabilità dei prezzi. Questa è del resto la ragione per cui l’economista (e premio Nobel) Paul Krugman – già prima dell’adozione della moneta unica – aveva osservato che l’Unione monetaria europea non era stata progettata per soddisfare le esigenze di politica economica comuni a tutti gli stati dell’unione, bensì per soddisfare la Germania, estendendo a tutta l’eurozona la severa disciplina antinflazionistica che da sempre ispirava la politica economica tedesca e alla quale la stessa Germania – per ragioni di politica interna – non sarebbe mai stata disposta a rinunciare neppure in nome dell’integrazione europea. Secondo questo economista, dunque, l’Euro nasceva in sostanza con il (non dichiarato) intento di estendere a tutta l’Eurozona una ricetta monetaria – ma che, come vedremo, implica una serie di conseguenze in termini di politica economica – sostenuta da (e che conveniva soprattutto a) uno stato in particolare.

Lo scopo istituzionale del sistema Euro è infatti in sostanza quello di mantenere l’inflazione media nei paesi dell’eurozona entro un livello ritenuto ottimale, che viene da sempre individuato dalla BCE intorno al tasso del 2% su base annua. Si noti che – nella prima fase di vita della moneta unica, che potremmo dunque definire come “ortodossa” – il 2% era indicato solo come limite da non superare, dunque rendendo evidentissima la natura antinflazionistica dell’Euro. Più di recente (essenzialmente quando le ripetute crisi economiche hanno convinto un po’ tutti quanti che il vero problema dell’economia europea è semmai la deflazione e non certo l’inflazione) si è iniziato a sostenere – in particolare a partire dalla presidenza Draghi alla BCE – che l’inflazione nell’eurozona, oltre che non oltrepassare quella soglia, non doveva mai scendere troppo al di sotto di essa. Questo significa che l’Euro viene concepito oggi (quanto meno dalla BCE, la cui Presidente ha di recente avuto un vivace scambio di opinioni niente meno che con la Corte Costituzionale tedesca) come uno strumento di politica monetaria che serve sia per evitare l’inflazione che per scongiurare una eccessiva deflazione. Questo significa allora che – come dimostrerebbero anche i recenti mal di pancia registrati dalle parti di Karlsruhe – siamo di fonte ad una svolta epocale, nel senso di ammettere che il sistema Euro potrebbe risultare funzionale anche all’adozione di politiche economiche espansive nell’eurozona? Non esattamente, giacché – come spesso accade – sono i piccoli dettagli a fare le grandi differenze.

Anche nella versione attuale del sito internet istituzionale della BCE la giustificazione delle politiche di stimolo monetario per evitare il calo dei prezzi di beni e servizi è che “non è positiva una riduzione dei prezzi continua e diffusa nell’economia che non sia connessa a miglioramenti della produzione”. Con queste parole la BCE conferma infatti che, in realtà, l’Euro resta essenzialmente lo strumento con cui l’UE mira a moderare l’inflazione (e dunque, fra l’altro, a ridurre il costo del danaro) al fine di creare la situazione ideale per consentire l’attuazione di una ben precisa ricetta di politica economica: quella che ha come scopo ultimo il calo dei prezzi di beni e servizi per effetto del miglioramento della produzione. Per capire dunque a cosa davvero serve l’Euro oggi occorre capire cosa intende la BCE quando parla di miglioramento produttivo.

Ebbene: per miglioramento della produzione si intende quello che gli economisti definiscono come “maggiore produttività” a livello di offerta. Le principali strade note per conseguirla sono in sostanza tre: miglioramento tecnologico (che aumenta la resa a parità di costo di altri fattori produttivi), riduzione del costo delle materie prime e taglio del costo del lavoro.  Nell’economia globalizzata di oggi, in cui la domanda aggregata di risorse è in crescita costante (specie negli stati emergenti come Cina, India e Brasile), la riduzione del costo per materie prime è difficilmente pensabile. Quanto all’innovazione tecnologica, è invece quasi impossibile prevedere quali e quante soluzioni innovative verranno individuate per effetto di un certo volume di investimenti in ricerca e sviluppo e, di conseguenza, è difficile prevedere quale potrebbe essere l’impatto che il capitale investito in innovazione tecnologica o di processo potrebbe avere in termini di calo di costi complessivi dal lato dell’offerta.

Tutto questo spiega perché, nell’attuale contesto economico, lo strumento più sicuro ed efficace con cui gli stati possono perseguire un aumento di produttività è il taglio del costo del lavoro, misura che – a differenza dell’investimento in ricerca tecnologica – non richiede cospicui investimenti e soprattutto garantisce risultati immediati in termini di risparmio di costi e dunque di calo di prezzi. D’altro canto, è nozione pacifica dell’economia politica quella secondo cui se la disoccupazione è bassa, l’inflazione tende a salire, mentre quando la disoccupazione è alta, l’inflazione diminuisce. Ed ecco infine spiegato perché l’adozione di politiche volte alla compressione dei salari (in questo si sostanzia infatti il taglio del costo del lavoro) è una delle conseguenze inevitabili dell’adozione della moneta unica (anche in epoca di quantitative easing), dal momento che si tratta della misura che consente più facilmente di giungere a quel calo generalizzato dei prezzi di beni e servizi che – secondo la BCE – sarebbe “buono” in quanto non deriva da una fase di prolungata debolezza della domanda. Altrettanto noto è tuttavia che lo strumento necessario per comprimere le pretese salariali dei dipendenti è ridurre la stabilità del posto del lavoro. Questo significa che il sistema dell’Euro – per soddisfare il suo scopo istituzionale (ridurre i prezzi di beni e servizi in un contesto di inflazione bassa ma stabile) – implica il mantenimento in tutti gli stati dell’eurozona di un certo tasso di disoccupazione.

Sennonché, quando calano sia il numero degli occupati che i salari dei lavoratori, cala di conseguenza anche il rispettivo potere d’acquisto e, dunque, si genera un potenziale effetto depressivo sulla domanda interna, col rischio dell’innesco di fenomeni di deflazione “cattiva” secondo la BCE. Questo calo potrebbe in teoria essere in parte compensato dal calo di prezzo dei prodotti e dei servizi (indotto dal taglio del costo del lavoro), che dovrebbe far crescere il potere d’acquisto reale dei salari, anche a fronte di una discesa di questi ultimi. Il problema è che questa dinamica “virtuosa” – in una situazione di domanda interna debole e tenendo conto della naturale tendenza delle imprese a trasformare in maggiori utili i tagli di costo – ben difficilmente può venire a innescarsi. Quale è stata dunque la ricetta che consente – a fronte di una sostanziale crescita degli utili d’impresa – di comprimere i salari e mantenere un certo tasso di disoccupazione senza al contempo innescare fenomeni di deflazione sufficientemente intensi da innescare una spirale recessiva?

Questo risultato può essere ottenuto in due modi. Anzitutto destinando una quota maggiore della produzione – quella che non può essere assorbita dalla domanda interna indebolita dai salari bassi e dalla disoccupazione – all’esportazione, in sostanza prelevando dagli stati di esportazione la ricchezza liquida che non può provenire da una domanda interna depressa dal taglio dei salari e dalla disoccupazione. In seconda battuta mediante misure pubbliche di sostegno al reddito dei lavoratori che hanno salari più bassi e di assistenza agli inoccupati (i quali, in sostanza, si vedono restituire dall’assistenza pubblica una quota di quel che hanno perso per effetto della compressione dei salari o della impossibilità di trovare una occupazione). Si tratta – di nuovo – del modello adottato da un paio di decenni in Germania, secondo quella che è stata definita “dottrina Hartz”: compressione dei diritti dei lavoratori (specie sotto il profilo della stabilità dell’occupazione) con riduzione progressiva dei salari nominali, compensate da misure di sostegno pubblico per i lavoratori a basso reddito e per gli inoccupati e da un forte incentivo statale all’export. Una simile politica di stampo mercantilista (in cui cioè lo stato favorisce l’impresa, incentivando le esportazioni e sostenendo il reddito di lavoratori a basso reddito e inoccupati invece che sostenerne le rivendicazioni salariali) consente infatti l’aumento della produttività delle imprese (e dunque degli utili di chi vi investe capitale di rischio) fondato sulla riduzione delle dinamiche salariali senza implicare eccessivi problemi di deflazione, anche in situazioni di domanda interna debole.

Ecco spiegato perché l’Euro – per come definito dai trattati e per come “amministrato” dalla BCE anche all’epoca del quantitative easing – rappresenta uno strumento di politica monetaria che in realtà induce gli stati ad adottare politiche economiche di riduzione dei salari mediante la precarizzazione del lavoro, compensando l’indebolimento della domanda interna mediante incentivi all’export (sia verso altri stati aderenti all’eurozona sia verso stati extra UE) e misure pubbliche di assistenza per i lavoratori a basso reddito e/o per gli inoccupati. Tutto questo consente di sostenere che il sistema Euro – per sua stessa struttura e anche dopo l’inizio degli stimoli monetari – resta uno strumento studiato per contribuire a generare una crescita economica moderata (dunque per impedire – fra l’altro – fasi espansive quando pure servirebbero per superare una stagnazione economica), i cui frutti restano per la maggior parte nelle mani di chi controlla e finanzia le imprese, mentre – attraverso la riduzione dei salari e la precarizzazione del lavoro – viene ridotta la quota di ricchezza che viene assegnata dal sistema economico ai lavoratori.

Si tratta di un sistema – si badi – che favorisce non solo chi controlla il capitale delle imprese (che vede crescere gli utili a fronte dell’assunzione da parte dello stato di una quota dei costi sociali ed economici causati da disoccupazione e riduzione dei salari) ma che conferisce dei vantaggi alla stessa classe politica. Questo modello – implicando la necessità di sussidi pubblici per un maggior numero di lavoratori e inoccupati – consente infatti alle forze politiche più propense all’assistenzialismo di intercettare con grande facilità il voto dei lavoratori (e degli inoccupati) che – per effetto della depressione della domanda interna e dell’aumento della produttività perseguito ai loro danni – si troveranno sempre più costretti a rivolgersi appunto all’assistenza pubblica per poter mantenere un tenore di vita decente. Si tratta infine di un sistema gradito anche al sistema finanziario e creditizio, giacché – oltre a generare maggiori utili d’impresa e dunque maggiori rendimenti per l’investimento in venture capital – aumenta anche la propensione all’indebitamento privato da parte dei lavoratori a basso reddito (agevolato anche dal fatto che una bassa inflazione consente al sistema finanziario e bancario di praticare bassi tassi nel credito al consumo o nel credito bancario). Sin qui, dunque, l’esame della politica economica al cui perseguimento l’Euro – anche in epoca attuale – contribuisce.

Sennonché nessuna ricetta di politica economica – quando viene applicata all’interno di uno stato sovrano – può sottrarsi al confronto con i principi costituzionali che, in quello stesso stato, definiscono il perimetro in cui i poteri pubblici sono liberi di muoversi nel definire la politica economica nazionale. All’interno del principio fondamentale del libero mercato e della libertà d’iniziativa economica privata, che ispira ormai tutte le costituzioni dei paesi occidentali, ciascuno stato ha infatti individuato una propria specifica “costituzione economica”, rappresentata – appunto – dall’insieme di principi e limiti ai quali il legislatore soggiace nel regolare l’esercizio delle libertà economiche dei cittadini. Occorre dunque verificare se il modello unionista di politica monetaria ed economica – che ricalca in sostanza il modello di costituzione economica tedesca – sia conforme anche alla costituzione economica di tutti gli altri paesi dell’UE. Vediamo in partuicolare come stanno le cose in Italia.

4. L’art. 1 della Costituzione – dunque certamente la norma di vertice nella gerarchia costituzionale – recita testualmente che “L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro”. La democrazia e il lavoro, dunque, nel nostro ordinamento costituzionale sono ritenuti niente meno che il fondamento stesso della Repubblica. L’art. 4 della Costituzione – sempre collocato nei diritti fondamentali – dispone poi che “La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società”. Il rispetto dei due principi in questione rappresenta dunque senza alcun dubbio una manifestazione di quella “utilità sociale” che l’art. 41 Cost. indica come limite per il legittimo svolgimento dell’attività d’impresa privata. Il che a sua volta significa che la particolare attenzione al lavoro fa certamente parte di quella che – secondo la dottrina tedesca dell’”identity test“ – potremmo definire come “identità costituzionale” nazionale. Per altro verso, l’art. 47 Cost. dispone che la Repubblica non solamente “tutela” ma anche “incoraggia” il risparmio dei cittadini, di guisa che parrebbe rientrare tra i fondamenti identitari della nostra Costituzione economica anche il principio secondo cui il compenso del lavoro dipendente (ma forse il discorso si può estendere anche ad altre attività lavorative) non può mai ridursi al minimo indispensabile per vivere (o, anche peggio, ad un livello tale da dover richiedere sussidi statali per farlo) .

Tutto questo induce a ritenere che ben potrebbe rappresentare un principio identitario e fondamentale della nostra costituzione quello secondo cui i cittadini hanno diritto a un lavoro compensato in misura tale da consentire loro, non solo di soddisfare le proprie esigenze primarie, ma anche da poter accumulare un margine risparmio privato. Ammettere questo, significherebbe ammettere anche che – qualunque sia il modello di politica economica che il nostro legislatore decide di adottare – la politica economica nazionale non potrebbe in ogni caso, per poter funzionare, fondarsi sull’esigenza che una parte dei cittadini resti disoccupata e tanto meno potrebbe fondarsi sulla necessità che una significativa quota dei lavoratori abbia necessità di integrare il reddito ricorrendo a sussidi pubblici (o – peggio – all’indebitamento privato) per arrivare a fine mese. L’opzione di costituzione economica definita dalla nostra carta fondamentale mi pare infatti piuttosto chiara nel senso la prima forma di welfare che lo stato deve promuovere non è l’assistenza pubblica a chi versa in stato di bisogno (misura residuale e limitata a determinate e circoscritte ipotesi), bensì dalla prevenzione dello stato di bisogno grazie a politiche economiche che consentano alla maggioranza dei cittadini di ottenere un lavoro con cui mantenersi dignitosamente (senza aver bisogno della beneficienza dello stato) e, magari, riuscendo pure a mettere da parte del risparmio personale.

Senza voler dunque arrivare all’estremo di ritenere che la piena occupazione sia il solo scopo che deve perseguire qualunque iniziativa di politica economica (e monetaria) assunta dal nostro stato, mi pare invece possibile sostenere con una certa forza di argomenti che dovrebbe restare preclusa al nostro legislatore l’adozione (e dunque l’accettazione eterodiretta) di politiche economiche o monetarie che in via di fatto implicano necessariamente la creazione e il mantenimento di un certo tasso di disoccupazione. Discorso che dovrebbe valere a maggior ragione nei casi in cui simili politiche – oltre a creare una “disoccupazione fisiologica” – implichino addirittura la necessità di erodere risparmi e compensi dei lavoratori, con conseguente necessità di provvedere all’integrazione del loro reddito da parte dell’assistenza pubblica e spingendoli a un crescente indebitamento privato.

Le considerazioni che precedono mi inducono dunque a mettere in dubbio che l’adesione al sistema Euro – considerando il genere di politica economica che quello stesso sistema induce gli Stati Membri ad adottare – sia stata un decisione rispettosa dei principi definiti dagli art. 1, 4, 41 e 47 Cost., dunque di principi che senza dubbio possono contribuire a definire l’”identità” della nostra Costituzione economica. Per questa ragione – in applicazione della dottrina dei “conto limiti” (in particolare della sua variante “tedesca” dell’identity test, a suo tempo condivisa anche dalla nostra Corte costituzionale nella citata decisione 232/1989) – si può a mio avviso sostenere che la legge di ratifica dei trattati UE, nella parte in cui – per mezzo dell’accettazione delle norme contenute nel titolo VIII del TFUE nel testo consolidato attuale – ha consentito l’adozione della moneta unica, potrebbe aver rappresentato una limitazione di sovranità accettata dal legislatore nazionale al di fuori dei limiti richiesti dall’art. 11 Cost.. Ma non è ancora tutto.

5. La creazione di una moneta unica tra stati con economie non omogenee (all’interno di un’area di libero scambio e in assenza di trasferimenti di risorse da uno stato all’altro da parte di una autorità che possa agire in modo autonomo e indipendente dagli stati stessi) genera un secondo ordine di conseguenze foriere di pesanti ricadute costituzionali.

All’interno di un’area di libera circolazione delle merci e dei servizi, la competizione tra economie degli stati che vi aderiscono è in sostanza una competizione di prezzo. Quando dunque in una zona di libera circolazione viene imposto un sistema di cambi fissi (in cui non è possibile per ciascuno stato svalutare o rivalutare la moneta) per far calare il prezzo di beni e servizi gli stati – per ragioni che abbiamo già indicato in precedenza – devono per forza dar calare i salari. In questo genere di unioni, dunque, alla flessibilità del cambio nominale viene sostituita la flessibilità dei salari nominali. Ma per flessibilizzare i salari nominali lo strumento principale – come pure si è già avuto modo di verificare – è precarizzare i lavoratori. Il tutto – come, di nuovo, si è già visto – compensando la deflazione interna con un incentivo all’export. Questo significa che un sistema di cambi fissi tra stati che aderiscono a un mercato in cui vige il principio di libera circolazione di merci, capitali e servizi inevitabilmente innesca una competizione tra stati fondata sulla corsa al ribasso dei salari e alla precarizzazione dei lavoratori, compensata da un aumento dell’export rispetto al consumo nazionale interno.

Questa situazione induce gli stati che (grazie a una più rapida compressione dei salari e a più efficaci incentivi all’export) hanno raggiunto per primi una migliore produttività (e dunque una grande competitività sui mercati esteri) a esportare sempre più prodotti a basso costo anche verso gli altri stati dell’unione monetaria (ma che si trovano in ritardo in termini di produttività), dunque dirottando a favore degli stati più forti una quota del residuo potere d’acquisto della domanda interna degli stati più deboli, con la conseguenza di sottrarre ulteriori risorse economiche alle imprese di degli stati più deboli. Il tutto con il risultato evidente di aggravare la situazione di debolezza del sistema produttivo dello stato di esportazione. Si noti peraltro che quando un simile modello – come avviene per l’UE – prevede anche la libera circolazione delle persone all’interno dello spazio comune, la deflazione indotta negli stati meno produttivi dall’aggressività dell’export di quelli più produttivi provoca anche una emigrazione di risorse umane (in special modo quelle più qualificate, che non possono più essere adeguatamente remunerate nell’economia stagnante dello stato meno produttivo) dagli stati meno produttivi a quelli più produttivi, contribuendo dunque anche sotto questo profilo all’aggravarsi della situazione economica (e di minore produttività) di questi ultimi.

Tutto questo per dire che il sistema della moneta unica europea – unito alla zona di libero scambio e circolazione unionista e in assenza di politiche indipendenti dalla volontà delle cancellerie degli stati membri – genera inevitabilmente una dinamica economica che incentiva una forma di darwinismo economico per cui gli stati “più efficienti” usano le esportazioni di beni ad alto valore aggiunto per sottrarre risorse economiche e umane agli stati “meno efficienti”, con il risultato di allargare progressivamente il gap di efficienza produttiva tra stati (invece di ridurlo, come dovrebbe accadere in una “unione”). Si tratta insomma – a ben vedere – di una dinamica assai simile a quella, ampiamente studiata in dottrina economica, che al tempo del colonialismo caratterizzava i rapporti tra gli stati colonizzatori (che traevano vantaggi crescenti dagli scambi commerciali con le colonie) e gli stati colonizzati (che invece – in forza di quegli stessi scambi commerciali – venivano poco a poco spogliati delle proprie risorse senza innescare alcun reale sviluppo economico).

Si noti peraltro che, in presenza di simili rapporti di forza economica, l’adesione alla moneta unica – oltre che aver contribuito a creare la dinamica concorrenziale negativa di cui si è detto – ha anche avuto l’effetto negativo ulteriore di sottrare agli stati meno produttivi l’ultima arma che avrebbero potuto utilizzare per rimettersi al passo con quelli più produttivi, rappresentato dalla svalutazione competitiva della moneta nazionale. Dunque gli stati meno competitivi nell’UE si trovano attualmente – rispetto ai paesi più competitivi dell’Unione – in situazione analoga a quella in cui si trovano – rispetto alla Francia – i paesi africani delle ex colonie che hano adottato il franco CFA (ora ribattezzato ECO).

Tracciare un parallelismo tra l’eurozona e i (vecchi e nuovi) sistemi coloniali è tutt’altro che una boutade o un’iperbole ad effetto, quando si consideri che il già citato Paul Krugman – già Nobel per l’Economia nel 2008 proprio per la sua analisi degli andamenti commerciali e del posizionamento dell’attività economica in materia di geografia economica – ha avuto modo di sostenere, nel lontano 1999, che “adottando l’Euro, l’Italia si è ridotta allo stato di una nazione del Terzo Mondo che deve prendere in prestito una moneta straniera, con tutti i danni che ciò implica” mentre, più di recente, ha affermato che “L’Europa non era adatta alla moneta unica, come invece gli Stati Uniti. Spagna e Florida hanno avuto la stessa bolla immobiliare ma la popolazione della Florida ha cercato lavoro in altri Stati meno colpiti dalla crisi, gli spagnoli non hanno avuto la stessa opportunità. Assistenza sociale, assicurazioni sanitarie, spese federali e garanzie bancarie nazionali sono di competenza unicamente del governo di Washington per tutto il territorio, mentre in Europa non è così. Questo è uno dei principali motivi della fragilità del sistema Europa“.

Insomma, anche sotto questo profilo ce n’è a mio avviso più che abbastanza per dubitare del fatto che le limitazioni di sovranità assunte dall’Italia quando ha aderito al sistema della moneta unica – quanto meno allo stato attuale dell’Unione, ossia in una zona di libero scambio senza una vera unione europea che sappia esprimere politiche economiche e sociali indipendenti dalla volontà dei singoli stati aderenti (e in special modo dalla volontà di quelli “più produttivi”) – siano “necessarie” per assicurare la pace e la giustizia tra le nazioni, come invece richiede l’art. 11 Cost. Si tratta infatti di limitazioni che paiono funzionali più che altro ad alimentare una sempre più feroce competizione tra stati, in cui gli stati che – preferendo anteporre il benessere dei propri cittadini alla “produttività” del sistema – finiscono per restare preda dell’aggressività economica dei paesi più produttivi, senza potersi più neppure difendere con lo strumento (la svalutazione monetaria) che in altre epoche gli avrebbe consentito di reagire all’attacco. Più passa il tempo e più – per effetto della moneta unica e degli altri aspetti della costituzione economica definita dai trattati unionisti – gli squilibri tra le economie dei paesi dell’eurozona si aggraveranno, sempre e solo a favore degli stati che mettono la produttività prima del benessere dei cittadini e sempre e solo a danno di quelli che invece mettono il benessere prima della produttività.

L’Euro è dunque un meccanismo monetario che per sua stessa struttura e funzione – lungi dal favorire l’integrazione delle economie degli stati aderenti all’UE – non solo li mette in competizione tra loro, ma addirittura induce gli stati più forti economicamente (che poi sono quelli che hanno scelto di aumentare immediatamente la produttività a scapito del lavoro) a praticare una politica che potremmo definire “neo coloniale” (o comunque predatoria e commercialmente aggressiva) nei confronti dei membri più deboli della stessa unione cui appartengono. Il tutto con due soli possibili esiti finali. O i paesi “forti” integreranno totalmente quelli deboli nei loro sistemi economici (acquistando il controllo del capitale delle imprese di pregio e assegnando al resto del tessuto produttivo del paese il ruolo di fornitori – a basso costo – di manodopera, di materie prime o di beni intermedi e servizi a basso valore aggiunto). Oppure – se questa operazione non sarà possibile o non sarà ritenuto conveniente da quegli stessi paesi “forti” (che magari preferiranno individuare in paesi meno sviluppati al di fuori dell’UE i loro fornitori a basso costo) – i paesi deboli verranno infine espulsi dall’”unione”, dopo averne devastato le rispettive economie nazionali con decenni di depressione della domanda interna e conseguente distruzione dei tessuti produttivi nazionali.

Ecco qui sopra riassunto in poche parole il genere di “pace e giustizia” tra stati che l’Italia ha accettato di perseguire aderendo alla moneta unica europea. Pare insomma aver colto nel segno il monito lanciato – sempre diversi anni orsono – dall’analista economico Martin Feldstein nell’articolo “EMU and international conflict”, Foreign Affairs, vol. 76, n. 6, novembre – dicembre 1997, in cui ha avuto modo di sostenere che “Instead of increasing intra-European harmony and global peace, the shift to EMU and the political integration that would follow it would be more likely to lead to increased conflicts within Europe”. Il tutto, si badi, con l’aggravante (quanto meno in Italia) che – in questa competizione tra stati aderenti – il sistema dell’Euro premia quelli che attuano più rapidamente restrizioni salariali e che agiscono più efficacemente in termini di riduzione della stabilità e dei diritti del lavoro. L’Euro è insomma un sistema congegnato in modo tale (non solo da accentuare invece che attenuare i conflitti tra gli stati aderenti, ma anche) da indurre l’Italia – per divenire “competitiva” in modo da sottrarsi ad all’inevitabile deriva di marginalizzazione economica che la attenderebbe in caso contrario – a perseguire sempre più attivamente politiche economiche nazionali che si pongono in netto contrasto con il valore primario che le norme costituzionali di cui all’art. 1, 4 e 47 Cost. assegnano al lavoro e al risparmio privato.

In sostanza – e per tirare le somme – l’Euro è uno strumento di politica monetaria che (quando viene applicato in una zona di libero scambio priva di meccanismi compensativi affidati ad istituzioni centrali indipendenti rispetto alla volontà delle cancellerie degli stati aderenti) inevitabilmente induce gli Stati Membri ad ingaggiare tra loro una dura competizione commerciale in cui hanno successo quelli che – sul versante interno – riescono meglio a sacrificare, in nome della “produttività”, i salari e i diritti dei lavoratori e – sul versante estero – attuano aggressive politiche di esportazione verso le economie più deboli. Tutto questo induce a ritenere che l’adesione del nostro paese al sistema dell’Euro – sia perché incentiva una gestione pseudo-coloniale (o, quanto meno, competitivo-predatoria) dei rapporti economici tra gli stati aderenti soia perché risulta ostile a qualunque politica economica che implichi una adeguata partecipazione dei lavoratori ai benefici della crescita economica – ben difficilmente si può considerare un caso di limitazione di sovranità “necessaria” per conseguire un ordinamento internazionale che assicurare “pace” e “giustizia” tra gli stati, quanto meno nell’accezione di “pace” e di “giustizia” che si dovrebbe ritenere accolta dall’art. 11 della nostra Costituzione.

Giova infatti ricordare che la norma in questione ripudia la guerra come strumento per la risoluzione dei conflitti tra stati (e che la costituzione ripudia anche il colonialismo come strumento di dominio economico), mentre l’Euro forma parte integrante di un modello economico e monetario che – nella sua versione attuale – non solo induce gli stati membri ad ingaggiare una feroce guerra commerciale tra loro al fine di contendersi i rispettivi mercati, ma li obbliga anche ad utilizzare come sola arma efficace la compressione dei salari medi, la precarizzazione dei lavoratori e l’aggressività commerciale verso gli altri stati.

6. In questo scritto si è cercato di ragionare essenzialmente di diritto, individuando in particolare le possibili ricadute costituzionali di una serie di considerazioni di economia politica ampiamente condivise all’estero – oltre che da Krugman e Feldstein – anche da altri studiosi del calibro ad esempio del Nobel Stiglitz. Si tratta di considerazioni che invece – qui da noi – sono state approfondite da pochi studiosi, quali l’economista Alberto Bagnai e il giurista Luciano Barra Caracciolo. E’ del resto assai probabile che la lettura di questo saggio faccia alzare più di un sopracciglio nel folto drappello degli europeisti ad ogni costo.

Eppure le considerazioni che ho tentato di svolgere in questa sede mirano essenzialmente a dimostrare che il sistema dell’Euro (nel contesto della politica economica unionista definita dal TUE e dal TFUE nei testi attualmente in vigore) non consentirà mai all’Unione Europea di adottare politiche capaci di affrontare prolungate fasi di debolezza economica mondiale, se non favorendo – ancora e di nuovo – gli Stati Membri più forti a danno di quelli più deboli (e oltretutto frustrando i diritti dei lavoratori). Lungi da me dunque l’idea che l’UE sia “cattiva” o che vi sia della particolare malevolenza verso l’Italia da parte di qualche paese europeo. Il problema è infatti ben più semplice (e proprio per questo – purtroppo – assai più grave): l’Unione Europea è una istituzione che è stata creata per “funzionare bene” (seppure in modo non particolarmente equo) in una situazione congiunturale di perduranti vacche grasse, dunque quando la crescita economica è sostenuta e stabile (come avveniva sino agli anni ‘80 e ‘90 del secolo scorso). In quello scenario, infatti, in cui il solo vero problema è, appunto, solo l’inflazione.

Le ricette pro cicliche – a base di dosi massicce (e crescenti) di austerità – che il sistema unionista, anche per mezzo della moneta unica, finisce inevitabilmente per imporre a tutti gli Stati Membri sono invece drammaticamente inadatte (anzi, gravemente dannose) quando la congiuntura economica si deteriora per lungo tempo. E questo, si badi, non tanto perché si tratta di politiche economiche che non funzionano in assoluto, ma perché si tratta di politiche che – anche in tempi di crisi – pretendono di migliorare la situazione con strumenti pro ciclici che hanno il difetto di aiutare sempre quelli che sono già più forti a spese di quelli che sono già deboli, laddove le “vere” unioni tra stati (e in particolare quelle federali) dovrebbero servire a fare l’esatto contrario, consentendo l’adozione di ricette anticicliche con cui i più deboli vengono aiutati grazie ai più forti proprio nelle fasi in cui il mercato in cui competono forti e deboli – nel suo complesso – si trova in una congiuntura economica negativa. Il sistema dell’Euro non è dunque sbagliato perché non funziona, ma perché il suo stesso modo di funzionare – aggravando il gap tra stati invece che compensare squilibri economici – in presenza di situazioni di crisi provoca per definizione crescenti contrasti e divisioni (e non certo convergenze e armonia) tra gli Stati Membri dell’eurozona. Dunque si tratta di un sistema ha portato a risultati esattamente opposti a quelli per cui si è detto in passato che era stato creato.

Forse anche per noi italiani è infine arrivato il momento di guardare le cose con meno passione e più realismo. L’esperienza di un decennio di governi europeisti (Monti, Letta, Renzi e Gentiloni e, ora, anche il Conte due) che – applicando le ricette a base di austerità indicate da Bruxelles – non hanno risolto la crisi economica in cui versa il paese a mio avviso qualcosa ci dovrebbe insegnare. E questo qualcosa è che non è più possibile negare a priori che la moneta unica (insieme all’insistenza tetragona degli organi UE nell’imporre con zelo quasi religioso a tutti gli stati dell’unione ricette coerenti con una politica economica mercantilista ritagliata sul modello germanico) potrebbero anche essere (non la panacea dei nostri mali, bensì) una delle cause per cui la crisi economica nel nostro paese si è protratta e aggravata ben più che altrove. Né sopravvaluterei la pretesa “svolta epocale” dei vari recovery fund, MES, SURE che l’Unione Europea – dopo la crisi del covid 19 – si è sforzata di inventare per tentare di “aiutare” finanziariamente gli stati con problemi economici.

Sin quando infatti non cambierà qualcosa a livello di costituzione economica dell’unione (dunque fino a quando non cambieranno le norme del TUE e del TFUE) qualunque tipo di “aiuto” finanziario unionista – dovendo risultare conforme a principi scritti a chiare lettere nel TFUE in modo da ricalcare un ben definito modello economico, ossia quello tedesco – finirà presto o tardi, in un modo o nell’altro, per presentare il conto agli stati che adottano modelli di sviluppo differente, imponendo ai rispettivi governi – per aumentare la “produttività” delle imprese – di colpire salari, stabilità del lavoro, previdenza, sanità, istruzione e risparmio. E pure se alla fine si otterrà – al suddetto (caro) prezzo – la tanto agognata “maggiore produttività” del sistema paese, la maggiore ricchezza generata alla fine andrà pur sempre a beneficio soprattutto di chi detiene ingenti patrimoni ovvero di chi detiene il capitale delle imprese nonché a beneficio del sistema creditizio, ma non certo a beneficio della maggioranza dei cittadini e dei lavoratori.

Come magari illustrerò meglio in un successivo contributo, la “costituzione economica unionista” – per come definita dal TUE e dal TFUE attualmente vigenti – subordina infatti il benessere e i diritti della maggioranza dei cittadini europei (e in particolare dei lavoratori) sia alle esigenze di “produttività” del sistema economico dell’unione sia alle esigenze di stabilità del sistema finanziario. La differenza tra questa impostazione – essenzialmente fisiocratica e mercatista – e la visione più sociale e laburista della nostra costituzione economica è dunque certamente uno dei grandi problemi che pone l’adesione dell’Italia alla costruzione europea di Lisbona e Maastricht. Problema che sinora è stato passato sotto silenzio forse sperando in buona fede che la buona volontà degli stati membri l’avrebbe risolto da sé, portando a politiche di maggiore solidarietà e condivisione. Purtroppo, però, così non è accaduto né – visto quel che sta accadendo con il nuovo giro di “aiuti” di cui si parla in questi giorni – è probabile che ciò accada nei prossimi anni. L’Unione europea – che ormai va assumendo sempre di più i tratti di una grande Germania – intende mantenersi fedele a Maastricht e Lisbona, lasciando ben poco spazio ai sogni dei “vecchi” europeisti.

Questo significa che per l’Italia – e in particolare proprio per gli europeisti italiani – è forse giunto il momento di porsi seriamente di fronte al “problema europeo”, trattandosi di un problema che non solo esiste, ma che continuerà ad aggravarsi sino a quando la nostra classe politica non troverà il coraggio di sollevare – anche e soprattutto dalle parti di Berlino e Parigi – la questione se non sia il caso di rifondare l’Unione partendo dai suoi trattati fondativi, smettendo in particolare di considerarla solo una zona di libero scambio con annessa unione monetaria (studiata a tavolino per imporre a tutti quanti un modello economico ritagliato sulle specificità e sugli interessi di pochi), per iniziare a pensare a come trasformarla in uno strumento di effettiva integrazione economica e sociale tra i paesi europei. Ovviamente portare avanti un simile tentativo implica il rischio di ricevere una porta (di Brandeburgo) in faccia. Ma a quel punto quella stessa porta potrebbe essere la via per andarsene serenamente e senza troppi strepiti e drammi da un sistema che, quanto meno per noi, non funziona più. L’Italia, per quanto pesta e ammaccata, ha ancora le energie per rialzarsi. Ma magari – messi alle strette sulla riforme del TUE e del TFUE – ci saranno anche dei paesi che si accorgeranno del fatto che, tutto sommato, è ancora meglio averci come compagni di strada che come concorrenti.

Del resto – agendo in questo modo – l’Italia non farebbe altro che imitare il modello tedesco, ordinamento in cui la costituzionalità delle norme unioniste (e dell’Euro in particolare) rispetto alla Carta fondamentale nazionale è questione certamente attuale, come dimostra la recente sentenza della Corte Costituzionale tedesca che potrebbe indurre in futuro la Bundesbank a non partecipare più all’ultima versione dei programmi di quantitative easing lanciati dall’Eurotower proprio perché si tratterebbe di programmi ritenuti dalla Corte di Karlsruhe potenzialmente lesivi di norme costituzionali nazionali. I tedeschi, insomma, non hanno avuto alcuna paura ad alzare il dito (anche con il rischio di rovesciare il tavolo) non appena il diritto vivente dell’UE ha mostrato i primi timidi segni di voler abbandonare i principi di teutonica austerità vergati nei trattati fondativi. E proprio questa rigidità dovrebbe confermare che forse è giunto il momento di un franco e sereno chiarimento tra gli stati membri circa le scelte di fondo della politica unionista.

Se però i pasdaran europeisti di casa nostra – vuoi per calcolo politico, vuoi per vari interessi di bottega o vuoi per troppa fede in una vecchia e gloriosa idea – si limiteranno ad annuire di continuo ai padroni dell’Europa e ad abbaiare contro i sovranisti di ogni tipo e genere per il solo fatto che osano mettere in discussione i dogmi del sistema, temo che – presto o tardi – potremmo tutti quanti trovarci in una situazione sociale tanto tesa da rendere il diritto costituzionale il meno traumatico degli strumenti con cui la parte scontenta, ma ancora attiva e vitale, del nostro popolo sovrano cercherà di mettere la parola fine a un gioco che – quanto meno con le regole con cui viene giocato ora – si sta dimostrando sempre meno capace di garantire fiducia, tranquillità e benessere alla maggioranza dei cittadini.




La “censura privata” dei contenuti politici sui social network tra mito sociale e realtà giuridica

La cronaca si occupa sempre più spesso di casi di cosiddetta “censura privata” di contenuti caricati da utenti sui social network (in particolare la piattaforma YouTube parrebbe essere divenuta parecchio “attiva” in questo senso negli ultimi tempi). Sebbene gli episodi che salgono alla ribalta della cronaca siano essenzialmente solo quelli che riguardano contenuti lato sensu politici e/o quelli caricati da utenti che gravitano a vario titolo intorno al mondo dell’informazione o del dibattuto politico e culturale, in realtà il fenomeno della censura di massa di contenuti che – per varie ragioni – non risultano graditi alle piattaforme social ha dimensioni ben più ampie, coinvolgendo diverse migliaia di utenti e contenuti su base giornaliera e a livello planetario. Le polemiche riguardano peraltro quasi sempre i casi – piuttosto frequenti – in cui vengono oscurati dai social network contenuti che esprimono visioni e concetti considerati “non allineati” all’opinione dominante, ma sarebbe forse meglio dire a quella dei gruppi “più rumorosi” della community, dando luogo in tal modo ad una singolare forma di “democrazia contestativa” in cui i gruppi che protestano di più – per questa sola ragione – finiscono in via di fatto per negare, con l’avallo di policy compiacenti predisposte dalle piattaforme, il diritto di tribuna alla massa silenziosa di chi si limita a manifestare opinioni differenti mettendo in rete dei contenuti, ma senza pretendere che vengano oscurati quelli di tenore differente. Si tratta – come si diceva – di una tendenza che appare assai consolidata oltre oceano, ma che – non si sa se per una modifica delle policy delle piattaforme o per un maggiore attivismo dei “leoni da tastiera” del vecchio continente – sta iniziando a prendere piede anche in Europa.

Quel che in compenso è certo è che i social network e la loro censura privata rappresentano oggi una delle più potenti armi a supporto del discorso politicamente corretto e contro la diffusione di qualunque idea alternativa a quelle che quel discorso ammette. Può dunque essere il caso di interrogarsi sulle cause di questa situazione, per capire se e in che modo tale fenomeno merita attenzione e – se del caso – correzione.

Quanto alle ragioni dell’impennata della censura social, alcuni sostengono apertamente la teoria del complotto (che a essere sinceri come complotto sarebbe stato organizzato piuttosto maldestramente, visto che i presunti destinatari se ne sono accorti in fretta): secondo questa linea di pensiero, i grandi social network avrebbero stretto un patto con il mondo liberal americano e progressista europeo (a sua volta sostenuto dalla finanza speculativa internazionale) teso ad ostacolare la diffusione di notizie e opinioni non gradite a quegli ambienti. Si tratta di un discorso analogo a quello che viene svolto nei confronti dei mass media tradizionali, da sempre accusati di portare avanti una agenda coerente con gli interessi di controlla i pacchetti di maggioranza dei rispettivi editori e del discorso politico che questi soggetti appoggiano. Invero non saprei dire se un patto ci sia, ma – alla luce dei fatti – un certo allineamento è difficile da negare. Per usare una terminologia antitrust ci si potrebbe limitare a ipotizzare che tra certi ambienti politici ed economici e le grandi piattaforme social esiste qualcosa che potrebbe collocarsi in qualche punto intermedio tra una pratica concordata e il parallelismo consapevole. Sennonché qui non stiamo parlando di antitrust e dunque i patti non contano. Qui parliamo di pubblica opinione e di informazione.

Proprio per questa ragione occorre sottolineare prima di tutto la natura ambigua – o, forse meglio, anfibia – delle piattaforma social, che non sono veri e propri prodotti editoriali o informativi, ma gli somigliano da vicino. L’editore, così come chi fa informazione, pubblica infatti contenuti propri e se ne assume di conseguenza la piena responsabilità, la piattaforma social pubblica invece contenuti altrui (che possono essere sia notizie che opinioni) e dunque – a rigore – non dovrebbe assumersene la responsabilità. Ma è esattamente qui che occorre andare subito al nocciolo della questione, evitando comodi nominalismi.

Nella misura in cui la piattaforma social non si limita a mettere a disposizione uno spazio vuoto da riempire con notizie e opinioni, ma rivendica il diritto di selezionare alcuni contenuti degli utenti per escluderli dalla pubblicazione e lo fa non basandosi sul semplice criterio della contrarietà alla legge del contenuto, di fatto esprime una sua “linea editoriale e/o informativa”, appunto basata sui criteri che sceglie di adottare per selezionare i contenuti degli utenti che devono essere “oscurati” e quelli che invece possono essere diffusi. Dunque è vero che la piattaforma social non è un editore in senso stretto, ma altrettanto vero è che – se adotta sistemi di censura privata sui contenuti che ospita che le consentono di censurare ultra vires rispetto ai divieti di legge (il che accade anche quando attua quei divieti prima che lo facciano le istituzioni pubbliche competenti) – si comporta in via di fatto come fa un editore, selezionando le opinioni e i fatti che vuol far giungere al pubblico. Il che solleva inevitabilmente il problema dell’eventuale estensione anche a questi soggetti di alcuni principi – per dirne solo due: pluralità e trasparenza – che valgono per l’editoria e l’informazione. Il fatto poi che i social network concorrano alla formazione della pubblica opinione (anzi, abbiamo ormai un ruolo assai rilevante in tal senso) pone l’ulteriore questione della possibile applicazione dei principi costituzionali in tema di pluralismo e libertà di manifestazione del pensiero a questo genere di soggetti.

Questo spiega quanto superficiale sia la replica comunemente sollevata dai “tifosi” della censura privata praticata dai social, i quali giustificano il fenomeno limitandosi a sostenere che un’impresa privata può far quel che vuole coi contenuti che ospita gratuitamente. Se tuttavia fosse così, probabilmente, sarebbe incostituzionale la legge sulla responsabilità del direttore di un giornale, quella che impone alle testate di registrarsi al Tribunale e qualche perplessità desterebbe pure tutto l’imponente complesso di norme a presidio della pluralità e dell’indipendenza dell’informazione. Liquidare insomma la questione della censura privata come semplice questione contrattuale è solo un comodo espediente per lasciare le cose come sono (espediente che non a caso viene largamente utilizzato da quelli che di questo genere di censura beneficiano).

D’altro canto non si può ignorare che i social network hanno una buona ed evidente ragione per “censurare”, considerando che – quanto meno in Italia – potrebbero essere considerati responsabili insieme all’utente per i contenuti illeciti che, nonostante siano stati segnalati come tali, non sono stati rimossi tempestivamente dalla piattaforma. Questa forma di responsabilità “in vigilando” suggerisce infatti ai gestori di social network di adottare un metro assai rigoroso nel selezionare i contenuti da rimuovere. Un rigore che dipende tuttavia da altri tre fattori: il primo è il proliferare di leggi che – sotto la bandiera della lotta alle fake news e/o all’hate speech e/o alla discriminazione ovvero ad altre variamente nobili cause – pongono divieti tanto vaghi e ampi da poter essere interpretati in modo tale da restringere gravemente sia la libertà di manifestazione del pensiero sia, se non soprattutto, la pluralità delle opinioni. Il secondo fattore è rappresentato da una certa tendenza dei tribunali o dalle autorità di vigilanza pubbliche a interpretare in modo assai ampio i divieti di cui sopra. Il terzo – che invero a mio avviso rappresenta anche una delle cause del secondo – è il ben noto attivismo (condito da una altrettanto ben nota cieca intolleranza) dei cosiddetti social justice warrior che pullulano sulla rete, i quali finiscono per monopolizzare l’opinione pubblica, sostenuti quasi sempre in questa azione dalla propaganda di forze politiche sedicenti liberal o progressiste e dai mezzi di informazione tradizionali. Questi quattro fattori – responsabilità in vigilando del social, legislazione ampia e vaga potenzialmente tale da restringere la libertà di manifestazione del pensiero in nome di nobili ideali applicata da magistrature assai zelanti e, per finire, conclamata intolleranza di una certa parte dell’opinione pubblica e dell’informazione mainstream – crea il cocktail che porta al risultato di una massiccia e ripetuta cancellazione di contenuti sui social network che quasi sempre va a colpire contenuti e soggetti che non sono allineati alle posizioni definite solitamente come politicamente corrette.

Come affrontare dunque il problema? Anzitutto non negando che esiste. Dire in modo pacato cose anche molto sgradevoli per qualcuno o poco gradite ai poteri politici o economici è infatti un diritto costituzionalmente garantito. E questo è bene ricordarlo in particolare a tutti i benpensanti che vorrebbero rendere migliore il mondo (ovviamente secondo il loro metro di “meglio”) mettendo zitto chi la pensa diversamente da loro, solo perché è brutto e cattivo, anzi – siccome dire brutto e cattivo è poco politicamente corretto – perché le sue idee sono “impresentabili”. E’ in particolare bene ricordare alle anime belle che nessuna rivoluzione o progresso culturale (e in particolare proprio quelle che hanno creato la società che consente oggi ai benpensanti di benpensare) sarebbero mai stati possibili se qualcuno non avesse iniziato a diffondere idee eterodosse e che, al tempo, apparivano sgradevoli se non addirittura scandalose. Ferma dunque la continenza della forma e delle modalità espressive (e fermo il diritto di satira), occorre ribadire con forza che qualunque opinione – per quanto sgradevole o poco condivisibile sia il suo contenuto – deve poter trovare posto nel dibattito pubblico, a patto che sia esposta in forme civili. Del resto, se si ritiene ammissibile che uno scienziato sostenga pubblicamente che dovrebbe essere reso lecito l’infanticidio nei primi momenti di vita (ribattezzato per l’occasione come “aborto post parto”) in quanto il bambino appena nato non ha ancora maturato una coscienza di sé, dunque non soffrirebbe per l’evento della sua morte; se si ammette questo – dicevo – credo si possa ammettere anche parecchio di quel che scatena i pruriti censori dei benpensanti. Tanto premesso, veniamo alle questioni pratiche.

Un primo passo per risolvere il problema potrebbe essere quello di imporre ai social network degli obblighi di trasparenza relativamente agli specifici criteri adottati per operare le selezioni dei contenuti da oscurare. Siccome peraltro si tratta quasi sempre di criteri automatizzati (ossia di algoritmi che lavorano in automatico sui dati), occorre che la pubblica opinione sappia come gli algoritmi trattano le informazioni e, soprattutto, quali sono i “trigger” che fanno scattare l’oscuramento. Va detto che imporre simili obblighi espone i social all’attività dei cosiddetti troll (ossia di soggetti che, sfruttando gli algoritmi, organizzano campagne di segnalazione volte a far sì che il sistema cancelli determinati contenuti). Però è anche vero che i colossi del social online hanno certamente le risorse per elaborare algoritmi a prova di troll e, forse anche meglio, per lasciare a un essere umano la verifica ultima e diretta del contenuto oggetto di accusa da parte della community, sulla base di criteri scritti chiari nero su bianco e che il verificatore in carne ed ossa deve applicare. Si badi infatti che qui nessuno vuole negare a Facebook il diritto di scegliere criteri di censura liberal o a YouTube il diritto di censurare sulla base di principi di matrice conservatrice: l’importante è che i social dicano chiaro quali sono i criteri – anche biased nei confronti di una certa opinione politica o culturale – che vogliono adottare nella loro opera di censura privata.

Ma tutto questo probabilmente non risolverebbe a mio avviso il problema, nella misura in cui non impedirebbe ai social di sottrarsi al rischio di subire – per effetto dell’irrefrenabile attivismo dei troll ideologicamente orientati (specie di associazioni e comitati vari per la promozione dei diritti di questo o di quello) – azioni giudiziarie o procedure amministrative in applicazione delle leggi censorie di cui si è detto prima. D’altro canto è irrealistico pensare – visti i tempi che corrono e il dilagare senza freni dell’isteria politicamente corretta – che a breve i governi e i legislatori possano abrogare o attenuate le leggi censorie che creano i presupposti del problema della censura privata praticata dalle piattaforme social. La soluzione va per forza cercata altrove, ossia – ad avviso di chi scrive – in una differente ripartizione della responsabilità tra social network e utente in relazione ai contenuti postati da quest’ultimo che – segnalati ma non rimossi dal social network – siano poi effettivamente riconosciuti come illeciti dagli enti preposti alla verifica della loro illiceità.

L’unica soluzione del problema attualmente praticabile passa infatti a mio parere per una eliminazione della responsabilità in vigilando dei social network per mancata immediata rimozione dalla rete di un contenuto segnalato al provider anche quando quel contenuto, in seguito, viene dichiarato illecito da un giudice o da un ente amministrativo. Questa responsabilità andrebbe espressamente esclusa per legge, a fronte della possibilità di una identificazione ragionevolmente sicura dell’identità reale degli utenti. Per iscriversi a facebook – tanto per fare un esempio – si dovrebbe insomma inviare una copia di documento di identità e fare una breve intervista online (in videoconferenza) per verificare che l’utente collegato corrisponde al documento. Si noti che per certi particolari servizi online la cosa viene già fatta da diverse imprese e non presenta particolari problemi tecnici. Per funzionare davvero, però, la cosa dovrebbe funzionare su entrambi i lati del rapporto tra utente e social network: da un lato, le piattaforma social avrebbe il diritto di chiedere in sede di iscrizione una identificazione sicura all’utente, beneficiando – se identifica l’utente – dell’esclusione della sua corresponsabilità per i contenuti postati da quell’utente, oppure non chiedere nulla (dunque di fatto accettando utenti “non verificati”), assumendo però in quel caso la responsabilità in vigilando. D’altro canto lo stesso utente dovrebbe a sua volta avere un vero e proprio diritto soggettivo a farsi identificare con sicurezza dal social network, al fine di sottrarsi alla censura preventiva da quest’ultimo in caso di segnalazione.

In questo modo, quando si tratta di contenuto proveniente da un utente “identificato”, di fronte alla segnalazione di un contenuto ritenuto illecito proveniente dalla community e che fa scattare i “trigger” previsti dal sistema, la piattaforma social non potrebbe rimuovere il contenuto, ma avrebbe l’obbligo di comunicare direttamente a tutti i soggetti segnalanti che l’utente che ha postato il contenuto è un utente identificato e che dunque – in caso di successiva azione penale o di procedura amministrativa – la stessa piattaforma comunicherà all’autorità procedente l’identità reale dell’utente. Per le azioni civili contro l’utente (che richiedono una conoscenza previa della sua identità) si potrebbe invece prevedere un obbligo per la piattaforma di approntare una procedura grazie alla quale il legale incaricato dell’azione civile contro chi ha messo online un contenuto segnalato – dichiarando che intende agire contro l’utente e indicando sia il contenuto che considera illecito, sia la precedente segnalazione, sia infine il soggetto per conto del quale il legale agisce – può farsi comunicare da parte del social network l’identità reale dell’utente.

Il sistema in questione si fonda insomma sul principio secondo cui entrambi i soggetti – utente e gestore della piattaforma social – che, in via di fatto, concorrono alla diffusione di un contenuto online hanno, ciascuno, il diritto – a prescindere dalla volontà dell’altro – di scegliere se assumersi o meno la responsabilità (o, nel caso del social network la corresponsabilità) dei contenti pubblicati. Questa opzione consente alle piattaforme di social network di diventare finalmente – vuoi per loro scelta o vuoi per decisione degli utenti – quel che sono nate per essere, ossia altrettanti semplici “spazi virtuali” dove altri soggetti comunicano pubblicamente, assumendosi in prima persona la responsabilità di quel che dicono. L’opzione per una totale neutralità della piattaforma rispetto al contenuto – che in un simile modello resta esclusivamente un contenuto imputabile all’utente identificabile, che ne è esclusivamente e pienamente responsabile – fa in modo che la stessa piattaforma non possa né violare la pluralità dell’informazione né la libertà di manifestazione del pensiero: tutti quanti gli utenti, se desiderano, possono infatti optare per un sistema che gli consente di postare pubblicamente quel che preferiscono senza rischi di censura preventiva privata, ma con la conseguenza di assumersene la esclusiva responsabilità di fronte alla legge. Anche la piattaforma, se desidera, può peraltro a sua volta evitare la corresponsabilità per eventuali contenuti illeciti postati dall’utente, obbligando quest’ultimo ad una procedura di identificazione previa in sede di iscrizione al social. Se invece sia la piattaforma che l’utente non optano per il regime di identificazione certa, a quel punto entrambi i soggetti in questione accettano il regime di responsabilità potenzialmente condivisa che legittima la censura privata: a quel punto – per un verso – gli utenti non potranno lamentarsi di come questo regime viene applicato dai social network e – per altro verso – la piattaforma deve ritenersi del tutto libera di censurare quel che preferisce senza dover rendere conto a nessuno dei criteri che decide di adottare .

Un simile sistema presenta una serie di evidenti vantaggi: i troll – per oscurare un contenuto che non condividono accusandolo di essere illecito – dovrebbero darsi la pena di fare un esposto per iniziare una azione legale o amministrativa contro il soggetto che ha postato il contenuto. Dunque avrebbero la necessità di “metterci la faccia” invece di agire comodamente dall’ombra e nell’ombra come accade ora. Siccome poi l’ordinamento del nostro paese – ma lo stesso vale altrove – prevede procedure urgenti sia amministrative sia giudiziarie che possono portare alla rimozione di contenuti online, l’adozione di un simile modello non dovrebbe portare a ritardi eccessivi per ottenere la cessazione della diffusione di contenuti gravemente illeciti. Ma – soprattutto – in un simile sistema la questione della liceità di un contenuto viene trattata solo dagli enti preposti e non risolta – come invece avviene ora – sulla base del criterio “facile” (ed altrettanto facilmente abusato) secondo cui, per non rischiare grane di alcun genere, è meglio censurare tutto quel che disturba qualcuno. Questo sistema eliminerebbe peraltro anche il sospetto (o – per chi pensa che così sia – il rischio) che i social network si prestino, agendo in modo opaco e non trasparente, a operazioni “politiche” di qualche genere. Infine, sgravando la responsabilità della piattaforma social, si tratta di un sistema che dovrebbe risultare gradito anche alle piattaforme. E quest’ultima condizione è invero assai importante per il successo di eventuali iniziative politiche in tal senso.

Il regime di identificazione dell’utente (e il corrispondente regime di ripartizione della responsabilità) – per quanto sulla carta presenti una pluralità di vantaggi – ha infatti il grave difetto pratico di dover per forza essere attuato dai singoli stati nei limiti delle proprie giurisdizioni nazionali. Non trattandosi di un modello universalmente applicabile, la sua efficacia dipende dunque anche dal fatto che sia adottato e proposto come principio da enti sovranazionali capaci di produrre convenzioni multilaterali estese ad una pluralità di stati (come l’Unione Europea, l’OCSE o le agenzie ONU ad esempio), ma soprattutto occorre che gli stessi social network (e una larga parte degli di utenti) ne favoriscano l’adozione su scala multinazionale. Ovviamente non è possibile prevedere se questo accadrà, però – considerando quante storture sta indirettamente generando il modello attuale fondato sulla colpa in vigilando delle piattaforme – potrebbe valere la pena di iniziare a studiare la fattibilità del modello alternativo, attivandosi presso sia presso le piattaforme social sia presso le istituzioni internazionali, per capire se si tratta di un modello che incontra più favori che sfavori.

Del resto la soluzione che qui viene ipotizzata è certamente più soft rispetto alla prospettiva – ventilata di recente – di obbligare semplicemente i gestori delle piattaforme social a rispettare i diritti fondamentali di manifestazione del pensiero degli utenti. Quest’ultima soluzione “legalista” (invero piuttosto comoda per i pubblici poteri oltre che facilmente spendibile in termini elettorali) esporrebbe infatti i social network al dilemma di dover di volta in volta decidere da sé – di fronte a una segnalazione di contenuto illecito – se far prevalere il diritto ad evitare la propria responsabilità mediante la rimozione immediata contenuti segnalati (col rischio di essere accusati di non rispettare i diritti fondamentali di manifestazione del pensiero degli utenti, se alla fine il contenuto viene ritenuto lecito) o se far prevalere la libertà di manifestazione del pensiero (col rischio però – in questo caso – di essere considerati corresponsabili dell’utente in caso di accertamento dell’illiceità del contenuto). Insomma il costo in termini di incertezza per le piattaforme del modello legalista pare a chi scrive assai peggiore rispetto al costo che implicherebbe un sistema di verifica dell’identità reale degli utenti in sede di iscrizione. Dunque gli stessi social network dovrebbero riconoscere di avere un interesse a spingere per l’adozione del modello qui proposto (ossia quello fondato sulla rinuncia all’ampio potere “censorio” discrezionale che hanno ora in cambio della possibilità di ottenere una esenzione dalla responsabilità per contenuti “sensibili” postati dagli utenti) prima che si formi un ampio consenso sociale e politico attorno all’idea che i social network devono restare assoggettati a regole pubblicistiche che impongano loro di gestire la loro piattaforma in modo da tutelare la pluralità di opinione o la libertà di manifestazione del pensiero. In sintesi: forse meglio per le piattaforme social rinunciare oggi alla censura privata che dover esercitare domani funzioni di controllo delegate che – non essendo enti pubblici – potrebbero creare loro responsabilità e problemi sia quando censurano che quando non censurano.




Germania e Italia di fronte al sovranismo giuridico

Nel dibattito culturale più recente si parla assai spesso di “sovranismo”; termine che viene inteso pressoché invariabilmente in senso politico, ossia come una rivendicazione della prevalenza degli interessi economici e strategici del singolo Stato rispetto a quelli di altri stati ovvero all’attività e all’agenda di enti e istituzioni sovranazionali. In Italia (e in Europa) il tema si concentra peraltro sulla possibilità di rivendicare maggiori spazi di autonomia a favore degli Stati membri, di fronte al crescere dei vincoli imposti dall’Unione Europea all’azione politica nazionale, sia mediante il ricorso sempre più frequente a direttive e regolamenti nei più disparati settori, sia – più di recente – mediante l’imposizione di condizioni di politica economica e fiscale (le famose “condizionalità”) in seguito alla concessione di aiuti finanziari agli stati membri da parte degli enti che fanno capo all’UE.

Il tema del sovranismo può in realtà essere trattato in termini ben più generali (e meno conflittuali) declinandolo in senso giuridico, ossia come uno dei possibili modelli di gerarchia costituzionale delle fonti del diritto, identificandosi in particolare con quello che vede prevalere le fonti di diritto nazionale – e, in particolare, le norme della costituzione nazionale – rispetto alle norme primarie e secondarie di diritto internazionale (e dunque anche comunitarie).

Sul punto occorre tuttavia svolgere un chiarimento preliminare: l’Unione Europea – in particolar modo la Corte di Giustizie UE – rivendica da sempre e con forza il primato del proprio diritto rispetto a quello degli Stati Membri. Sennonché, pare a chi scrive che proprio il fatto che gli organi UE trovino necessario ribadire diverse volte una certa cosa (nella specie, appunto, il primato del diritto UE), conferma che quella cosa tanto certa poi non è. E non lo è nel senso – evidente a chiunque, anche se non giurista – che, al di là degli argomenti che può indicare la Corte di Giustizia per sostenere le sue tesi, l’UE in ultima analisi è solo un insieme di burocrazie e organi che producono norme giuridiche, ma non ha né un popolo né un territorio “propri”. Dunque l’UE – che esiste, opera (e ha la tendenza a concepire sé stessa) come se fosse un super-stato – in realtà uno stato non è, sia perché non fonda la propria sovranità su un suo popolo sia perché non è in grado di amministrare da sé quella sovranità su un proprio territorio, non avendo né un esercito né una polizia né un insieme di tribunali e altri organi che gli consentano di far rispettare coercitivamente le norme che promulga, dovendosi viceversa valere, per ottenere quel risultato, del “braccio secolare” degli Stati membri. Se dunque l’UE – in via di fatto – esiste solo perché “può comandare in casa d’altri” è evidente che la sua stessa esistenza – ossia la vigenza del diritto che produce – dipende dal consenso che questi “altri” prestano al suo comandare a casa loro. Questo spiega perché il tema del sovranismo non può essere affrontato (e tanto meno risolto) muovendo da quel che sostiene l’UE stessa, per voce della sua Corte di Giustizia, laddove la sua soluzione dipende invece dai limiti in cui gli Stati Membri si ritengono vincolati (o, quanto meno, acconsentono) a rendere vigente il diritto UE nei rispettivi territori: limiti che – ovviamente – sono definiti solo dalle costituzioni nazionali e dall’interpretazione che di esse danno le rispettive Corti costituzionali.

Si badi infatti che tutte le costituzioni non possono che essere sovraniste: qualunque riconoscimento costituzionale della prevalenza del diritto UE, per quanto ampio e incondizionato, resterebbe infatti pur sempre reversibile dallo stato nazionale, vuoi con una modifica costituzionale o vuoi con una uscita dai trattati (in tal senso la brexit ha insegnato quanto poco ci voglia per togliere ogni potere all’UE). In altre parole: se è proprio (e solo) la sovranità dello Stato che consente a quello stesso Stato di prestare il proprio consenso a divenire parte di una convenzione internazionale, non esiste alcuna valida ed efficace convenzione internazionale senza la sovranità degli stati aderenti, i quali tuttavia – proprio in ragione di quella stessa sovranità che consente loro di rendere effettivi i trattati – possono anche sottrarsi unilateralmente alla vigenza di quei trattati, restando esposti solo alle eventuali ritorsioni di diritto internazionale eventualmente decise delle altre parti secondo le regole del diritto internazionale consuetudinario o pattizio.

Questa elementare considerazione sul fondamento ultimo della effettiva vigenza di un qualunque trattato internazionale (che, come si diceva, è proprio la sovranità degli stati che vi aderiscono) ispira con tutta probabilità la giurisprudenza costituzionale tedesca più recente che – quando si è trovata a dover valutare sia norme di matrice UE (i famigerati programmi di acquisto di titoli di stato da parte della BCE nel contesto del cosiddetto quantitative easing) sia trattati multilaterali di grande importanza economico-strategica (come il trattato sulla Corte Unificata dei Brevetti) – ha affermato con una certa decisione il principio secondo cui le norme di qualunque trattato internazionale restano soggette al consenso degli Stati aderenti nei limiti in cui era stato manifestato in sede di adesione al trattato, di guisa che gli organi internazionali eventualmente creati dai trattati (incluse, per quel che concerne l’unione europea, la BCE e la Corte di Giustizia UE) non possono modificare i principi ed i limiti su cui si fondavano “i patti” originariamente sottoscritti dagli Stati in sede di stipulazione del trattato. Questo principio è stato riassunto nel lemma, assai icastico e per certi versi tagliente, secondo cui gli stati aderenti restano i soli veri “padroni” dei trattati (e dunque anche dell’UE). Ma non basta: la Corte ha anche ribadito il suo costante orientamento nel senso che le norme in cui si manifesta la sovranità dello stato nazionale (e dunque le norme fondamentali costituzionali) prevalgono sulle norme di fonte internazionale.

Questo significa, per i giudici costituzionali tedeschi, non solo che i patti internazionali vanno attuati e sono vigenti solo nei limiti in cui sono stati stipulati (o successivamente modificati) dagli stati aderenti (senza che dunque gli organi che amministrano o attuano i trattati possano in via autonoma spingersi ultra vires), ma anche che i principi fondamentali della costituzione nazionale rappresentano un limite implicito del diritto dello stato di aderire ai trattati e dunque prevalgono – nei singoli stati – sulle norme di qualunque trattato internazionale (così come nei confronti della normativa secondaria prodotta dagli organi costituiti in forza dei trattati), che deve essere disapplicato o denunciato nelle parti in cui non rispetti quegli stessi principi. E questo vale anche per il diritto UE.

La Corte a tale riguardo ha infatti precisato che il controllo di costituzionalità del diritto Ue (anche con riferimento ai provvedimenti emanati dagli organi europei nel contesto del processo di integrazione europea) si articola in due diverse valutazioni: quella di conformità dei poteri esercitati dall’Unione rispetto alle funzioni che i Trattati le conferiscono secondo il principio generale di attribuzione (c.d. ultra vires review) e quella di non interferenza degli atti dell’Unione con i “principi fondamentali” ricavabili dalla Legge fondamentale tedesca che siano tali da caratterizzarne l’identità (c.d. identity review). Si noti dunque come la selezione dei principi costituzionali “fondamentali” viene operata in Germania sulla base di un criterio che si può senza dubbio definire nazionalistico, dal momento che considera prevalenti rispetto al diritto UE i principi che consentono di conferire all’assetto costituzionale tedesco la sua “identità” (applicando una dottrina che viene definita in Germania della “identità costituzionale”).

Ebbene: la volontà di subordinare la vigenza del diritto UE in uno stato membro all’“identità costituzionale nazionale” – dunque la dottrina tedesca dell’identità costituzionale – rappresenta a mio avviso un modello di interpretazione dei rapporti tra diritto dell’UE e diritto nazionale che può tranquillamente essere definito come “sovranismo giuridico”, ossia come manifestazione della volontà dello stato nazionale di subordinare – nella gerarchia delle fonti – il diritto UE ai principi fondamentali del suo ordinamento costituzionale.

Il sovranismo giuridico della Corte di Karlsruhe appare peraltro in linea con le norme costituzionali che la corte stessa ha l’obbligo di applicare. L’art. 20 della legge fondamentale tedesca dispone infatti che “La Repubblica Federale di Germania è uno Stato federale democratico e sociale” e che “Tutto il potere statale emana dal popolo. Esso è esercitato dal popolo per mezzo di elezioni e di votazioni e attraverso organi speciali investiti dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario”, mentre l’art. 23 (intitolato “l’Unione europea”) prevede specificamente che “Per la realizzazione di un’Europa unita la Repubblica federale di Germania collabora allo sviluppo dell’Unione Europea che è fedele ai principi federativi, sociali, dello Stato di diritto e democratico nonché al principio di sussidiarietà e che garantisce una tutela dei diritti fondamentali sostanzialmente paragonabile a quella della presente Legge fondamentale. La Federazione può a questo scopo, mediante legge approvata dal Bundesrat, trasferire diritti di sovranità. Per l’istituzione dell’Unione Europea, per le modifiche delle norme dei trattati e per le regolazioni analoghe, mediante le quali la presente Legge fondamentale viene modificata o integrata nel suo contenuto oppure mediante le quali tali modifiche e integrazioni vengono rese possibili, si applica l’articolo 79, secondo e terzo comma”. La costituzione tedesca, in altre parole, ammette sì ampie deleghe di sovranità a beneficio dell’Unione Europea, ma solo nei limiti in cui l’azione dell’Unione resta nei limiti dei principi fondamentali tracciati dalla carta fondamentale tedesca. Dunque la Corte, nell’ispirare la sue giurisprudenza al principio del sovranismo giuridico, non si spinge ultra vires, ma rispetta il dettato della sua carta fondamentale.

In Italia le cose stanno, a prima vista, in modo analogo, anche se poi – approfondendo il discorso – si scoprono differenze tanto interessanti quanto significative rispetto all’esperienza tedesca. La nostra Corte costituzionale ammette infatti che il diritto UE prevalga rispetto al diritto nazionale in applicazione dell’art. 11 Cost.., secondo cui l’Italia “consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni”. Proprio l’applicabilità dell’art. 11 al diritto UE consente alla Corte Costituzionale di creare a favore delle fonti di diritto unionista uno spazio di vigenza da cui l’ordinamento nazionale (analogamente a quando prevede l’art. 23 della costituzione tedesca) si ritrae, per lasciare competenza esclusiva al legislatore unionista: spazio in cui – dunque – la norma unionista si va ad inserire, risultando per l’effetto direttamente vincolante in Italia, senza per questo divenire una norma nazionale (come avviene invece per altre fonti internazionali, secondo la dottrina della cosiddetta “recezione”).

Conseguenza di questo particolare regime di vigenza è che il diritto UE non resta soggetto al “normale” sindacato di legittimità costituzionale che vale per le leggi interne, bensì a un controllo teso a verificare la compatibilità della norma con i “principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale” (così la sentenza n. 183/1973 e – più recentemente – l’ordinanza 454/2006). Anche in Italia, come accade in Germania, per le norme UE la Corte costituzionale applica un regime di verifica di costituzionalità “attenuata”. Simili norme infatti – a differenza di quelle nazionali – possono essere dichiarate incostituzionali (mediante l’impugnazione della legge nazionale di ratifica dei trattati che le hanno approvate o che hanno approvato le norme in forza della quali sono state adottate le norme comunitarie della cui legittimità costituzionale si discute) solo se sono contrarie ai “principi fondamentali” della nostra carta fondamentale.

E’ tuttavia nei criteri da adottare per l’individuazione dei principi costituzionali da considerarsi “fondamentali” che Italia e Germania adottano prospettive piuttosto differenti. In Italia, infatti, i principi fondamentali vengono per lo più identificati nei diritti umani inalienabili cui fa riferimento la prima parte della costituzione ma che sono riconosciuti anche nelle convenzioni multilaterali sui diritti umani. Questo consente di sostenere che – rispetto all’impostazione tedesca – il primato dell’ordinamento costituzionale sul diritto UE viene declinato in modo meno identitario e più universalista (quasi, verrebbe da dire, secondo criteri pseudo-giusnaturalistici). In sintesi: mentre la Germania adotta – nei confronti del diritto UE – un metro di verifica costituzionale colorato in senso nazionalista (adottando un sistema che potremmo pertanto definire “sovranismo giuridico forte”), l’Italia applica criteri di prevalenza costituzionale meno identitari e più universalisti (e dunque esercita quello che potremmo definire un “sovranismo giuridico debole”). Questo consente di spiegare piuttosto bene perché la Corte di Karlsruhe è assai più propensa – rispetto alla nostra Consulta – a valutare la legittimità costituzionale delle norme unioniste sindacando il merito delle scelte politiche che stanno dietro all’adozione delle norme europee: propensione che emerge proprio nella sentenza in tema di quantitative easing in cui la Corte giunge alla conclusione di incostituzionalità del programma di acquisti della BCE dopo aver spese decine di pagine nell’illustrazione di argomenti e principi di politica economica e monetaria.

Il fatto di poter contare su una corte costituzionale che esprime un “sovranismo forte” nel sindacare il contenuto del diritto unionista consente peraltro agli altri poteri dello stato tedesco di ritagliarsi, nelle diverse sedi istituzionali dell’UE, un maggiore spazio di manovra a tutela dei propri interessi nazionali rispetto a stati che (come l’Italia) – nella verifica costituzionale del diritto UE – si limitano ad esercitare un sovranismo debole. Il fatto insomma che la corte costituzionale di un stato dell’UE scelga di interpretare “alla tedesca” (ossia in senso più identitario e nazionalista) piuttosto che non “all’italiana” (ossia in senso più universalista) i criteri da usare per individuare i principi inviolabili dell’ordinamento costituzionale nazionale che devono sempre prevalere nei confronti del diritto UE; tale fatto – dicevamo – si riflette anche sul maggiore o minore potere contrattuale che quello stesso stato ha all’interno delle istituzioni europee.

Stando così le cose, e risultando piuttosto evidente che l’Italia ben di rado riesce a far valere i propri interessi in sede UE, è dunque lecito interrogarsi sui limiti in cui il riferimento all’art. 11 Cost. (dalla cui applicazione deriva il fatto che l’Italia sia un paese in grado di esercitare solo un sovranismo giuridico “debole” in sede di verifica costituazionale del diritto UE) sia correttamente utilizzato dalla nostra Consulta quando si tratta di valutare la tenuta costituzionale di norme di fonte unionista. Il tema è ovviamente molto complesso e dunque non può essere esaurito in questa sede, in cui mi limiterò a indicare un paio di spunti, fondati entrambi sulla considerazione che il regime di sindacato “attenuato” – sostanziandosi in una eccezionale limitazione di sovranità dello stato – pare giustificato solo nella misura in cui si può sostenere che i trattati UE beneficiano di una sicura copertura da parte dell’art. 11 Cost., dunque solo nella misura in cui è possibile considerare quei trattati come altrettanti strumenti “necessari” (non dunque semplicemente “utili”) per assicurare la pace e la giustizia tra le nazioni.

La prima considerazione che mi sento di svolgere a riguardo è che vi sono alcuni principi del diritto primario UE (come ad esempio il principio di conferimento, così come quello che subordina ogni aiuto dell’UE a rigide condizioni così come quelli che vincolano gli organi UE a modellare la propria azione di politica economica intorno alla dottrina della cosiddetta “austerity”) che – escludendo a priori ogni possibile aspetto solidaristico o mutualistico dei rapporti tra gli stati membri – potrebbero non esprimere un concetto di “giustizia” compatibile con quello che ispira – per un verso – la nostra carta costituzionale e – per altro verso, ma direi soprattutto – il complesso delle grandi convenzioni multilaterali come la CEDU e le convenzioni ONU. Se così fosse, infatti, si potrebbe mettere in dubbio che quelle parti dei trattati dell’unione siano davvero “necessarie” per assicurare (oltre alla pace, anche) la giustizia tra le nazioni. Il tema, certamente molto stimolante, è altrettanto certamente delicato (e scivoloso), dal momento che su simili questioni gli argomenti giuridici confinano con (fino a sfumarsi inevitabilmente in) valutazioni politiche. Per questa ragione non mi spingo oltre, limitandomi a segnalare la questione a chi vorrà esplorarla, tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto quello politico.

Ma anche ammettendo che l’art. 11 Cost. si applichi ai trattati costitutivi dell’UE e a quelli generali sul suo funzionamento, siamo sicuri che lo stesso valga per le fonti europee secondarie, ossia per qualunque norma emanata dagli organi UE costituiti sulla base di quei trattati? Pare infatti azzardato sostenere che una qualunque norma contenuta in un regolamento UE (o in altro provvedimento normativo di secondo grado direttamente efficace in Italia) sia, automaticamente e dunque del tutto a prescindere dal suo oggetto e contenuto, sempre necessaria per assicurare la pace e la prosperità tra le nazioni, dunque meritando una possibilità di verifica di tenuta costituzionale attenuata. Il che impone di chiedersi se abbia davvero molto senso attribuire a qualunque norma derivata di fonte europea un potere di limitare la sovranità nazionale del tutto analogo alle fonti primarie, per il solo fatto che si tratti di norma che deriva da queste ultime fonti. Per dirla ancora più chiaramente: siamo così sicuri che la norma costituzionale su cui la corte costituzionale italiana fonda tradizionalmente la sua scelta di esercitare un sovranismo debole nei confronti dell’UE valga anche per le fonti UE secondarie? O magari anche in Italia esiste uno spazio per esprimere una posizione più articolata, nel senso che – anche qualora restasse ferma la posizione della Consulta nel senso di esercitare solo un sovranismo debole nei confronti del diritto primario dell’UE – almeno le norme secondarie restino soggette (non ad una semplice verifica di conformità ai principi fondamentali della nostra costituzione, ma) al medesimo rigoroso sindacato di costituzionalità cui sono soggette le leggi nazionali?




Sul populismo penale

Vi è un tema che ha perso la centralità degli anni scorsi nel dibattitto pubblico, tanto da non essere strumentalizzato nella recente campagna elettorale: la riforma della giustizia.

La scorsa legislatura si è conclusa con un bilancio negativo in materia: poche riforme, non certo ispirate da principi garantisti e liberali.

L’eccezione sembra essere la riforma dell’ordinamento penitenziario che, dopo un lungo e travagliato iter, rischia di non entrare in vigore.

La prima tappa dell’iter della riforma è stata l’istituzione, da parte del Ministro della Giustizia Orlando, degli Stati generali dell’esecuzione penale (D.M. 8 maggio 2015).

I lavori degli Stati generali sono stati, in parte, alla base dell’approvazione della legge delega al Governo (legge n. 103 del 23 giugno 2017) per riformare l’ordinamento penitenziario secondo alcuni criteri direttivi.

Il Ministro (D.M. 19 luglio 2017) ha poi istituito tre commissioni per l’elaborazione degli schemi di decreto legislativo della riforma: una competente circa le modifiche alla disciplina delle misure di sicurezza e di assistenza sanitaria; un’altra per la riforma dell’ordinamento penitenziario minorile; la terza per la riforma dell’ordinamento penitenziario nel suo complesso.

Precedenza è stata accordata allo schema di decreto legislativo riguardante la riforma dell’ordinamento penitenziario, privato però delle parti riguardanti l’affettività ed il lavoro (quest’ultima per mancanza di copertura finanziaria), approvato da parte del Consiglio dei ministri e trasmesso per il parere alle Commissioni Giustizia di Camera e Senato in febbraio.

Le Commissioni, pur approvando il decreto, hanno inviato dei pareri critici su alcuni punti della riforma, in particolare la Commissione del Senato ha sollevato dei dubbi circa un punto fondamentale della riforma (il superamento degli automatismi che impediscono l’individualizzazione del trattamento penitenziario).

Questo passaggio ha fortemente rallentato, e forse compromesso, l’iter approvativo della riforma. Il Governo, infatti, non potendo recepire le indicazioni provenienti dalla Commissione Giustizia del Senato, che avrebbero snaturato la riforma, ha approvato il decreto di riforma discostandosi da esse ma per questo motivo ha dovuto trasmetterlo alle Commissioni per un nuovo parere.

La grave colpa del Governo è stata quella di aver temporeggiato eccessivamente, approvando il decreto di riforma soltanto il 16 marzo, dopo le elezioni politiche, per paura che un’approvazione in piena campagna elettorale fosse strumentalizzata dalle forze politiche ostili alla riforma. Ciò nonostante le forti sollecitazioni ad accelerare i tempi ricevute da parte dell’Avvocatura, della Magistratura, della Dottrina, degli operatori del pianeta carcere e nonostante il Satyagraha indetto da Rita Bernardini del Partito Radicale e da oltre dieci mila detenuti.

Il risultato paradossale è stato che proprio quelle forze politiche (Lega e Movimento 5 stelle) hanno vinto le elezioni con conseguenze prevedibili sul futuro della riforma.

Il decreto di riforma, infatti, è stato trasmesso al nuovo Parlamento ma non è stato inserito nell’ordine del giorno della Commissione speciale, per decisione di centrodestra e Movimento 5 Stelle, in quanto ritenuta materia non urgente. Atteggiamento ostruzionistico che rischia di vedere sospesa la riforma fintanto che non si formeranno le Commissioni Giustizia di Camera e Senato.

Per scongiurare questa impasse sono due le strade percorribili: o la Commissione speciale esprime un parere sulla riforma o il Governo procede ugualmente all’approvazione della stessa.

La prima via è stata sollecitata dal Presidente della Camera Roberto Fico, che ha chiesto ai gruppi parlamentari una “riflessione” circa il parere della Commissione speciale di Montecitorio sul decreto di riforma, senza finora ottenere alcun risultato.

In quest’ottica si inserisce anche l’iniziativa dell’Unione delle Camere Penali Italiane che, per i giorni 2 e 3 maggio, ha indetto l’astensione dalle udienze ed una manifestazione nazionale, proprio per sollecitare l’inserimento dei Decreti Legislativi approvati dal Consiglio dei Ministri nell’ordine del giorno delle Commissioni speciali.

La seconda ipotesi è stata caldeggiata dal Guardasigilli Orlando, secondo il quale il Governo, in caso di prolungato ostruzionismo del Parlamento, sarebbe legittimato ad approvare definitivamente il decreto. Ciò in forza dell’art. 1, comma 83, della legge 103 secondo cui “i pareri definitivi delle Commissioni competenti per materia (…) sono espressi entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione” e “decorso tale termine, i decreti possono essere comunque emanati”. Poiché il decreto è stato trasmesso lo scorso 20 marzo e sono trascorsi anche i dieci giorni dall’insediamento delle Commissioni speciali, il Governo può procedere all’approvazione definitiva del decreto.

Al momento la situazione resta però sospesa, bloccata da polemiche politiche.

La riforma è fortemente contestata da Lega e Movimento 5 Stelle che la definiscono “svuota-carceri” e “salva ladri”. Ma è davvero tale? No, basta esaminarne il contenuto.

La finalità della riforma è quella di dare compiuta attuazione all’art. 27 della Costituzione, in base al quale “le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato”. Per questo si incentivano le misure alternative alla detenzione, superando alcuni automatismi e presunzioni che limitano l’accesso ad esse.

Ad esempio, la misura dell’affidamento in prova al servizio sociale viene estesa a coloro che devono scontare fino a quattro anni di pena, rispetto ai tre previsti precedentemente (misura già anticipata da una decisione della Corte Costituzionale).

Inoltre, viene modificato l’articolo 4 bis dell’ordinamento penitenziario (che esclude dalla possibilità di accesso ai benefici di legge alcune categorie di detenuti individuate sulla base del reato commesso), superando gli automatismi esclusivi previsti per alcuni reati (con esclusione dei reati di mafia e terrorismo ed altri gravi reati associativi).

Non vi sarà, quindi, alcuna estensione automatica dei benefici bensì sarà la magistratura a valutare, caso per caso, la meritevolezza della concessione del beneficio.

Gli allarmi lanciati dai critici della riforma sono, pertanto, infondati ed immotivati, rispondenti a scarsa conoscenza del testo o a finalità politiche propagandistiche.

Nonostante il numero di reati sia in costante calo, infatti, molti politici e media fomentano un presunto allarme sociale, un’insicurezza diffusa, così da indurre una richiesta di misure securitarie e carcerocentriche. L’effetto di questo populismo penale, branca del populismo politico, che strumentalizza le paure legittime dei cittadini ed il dolore delle vittime dei reati, è la diffusione di istanze giustizialiste e forcaiole per cui il carcere è l’unico rimedio. Pertanto risultano mal digesti provvedimenti atti ad incentivare le misure alternative al carcere, in quanto considerate un vulnus al principio della certezza della pena.

In realtà, quello della certezza della pena è principio strumentalizzato: secondo la nostra Costituzione la pena deve tendere al reinserimento sociale del detenuto e per far ciò deve essere individualizzata.

A meno che per pena certa si intenda soltanto quella scontata in carcere.

Proprio questo sembra essere il sentimento comune diffuso in larga parte dell’opinione pubblica, motivo per cui il Governo ha temporeggiato e tergiversato nell’approvazione della riforma e per cui la discussione sulla riforma è stata quasi assente dal dibattito pubblico.

La riforma, inoltre, è nata come risposta al più vasto problema della condizione delle carceri. Il nostro sistema penitenziario continua ad essere afflitto dal sovraffollamento e da condizioni detentive che minano la dignità dei detenuti. Nel 2013 l’Italia è stata condannata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (sentenza Torreggiani) per i trattamenti inumani e degradanti subiti dai detenuti. Il fallimento della riforma non farà che acuire tali problematiche.

Ma di questa riforma bisogna apprezzare soprattutto il metodo che si spera sia seguito in futuro. La stesura del testo ha visto il coinvolgimento di personalità dalla indiscussa competenza in materia, provenienti dall’Accademia, dall’Avvocatura e dalla Magistratura, tanto da essere sostenuta da CSM, ANM, UCPI, CNF, Magistratura di Sorveglianza.

Un rimprovero da muovere è quello di non aver osato di più, procedendo ad una riforma organica ed incisiva dell’ordinamento penitenziario, sempre più urgente e necessaria, nonostante le urla dei forcaioli di turno.




Contro il piagnisteo della crisi della democrazia rappresentativa

Tira una brutta aria sulla democrazia rappresentativa: è un mezzo di locomozione che sembra essersi inceppato per guasti tecnici, la cui identificazione non trova affatto d’accordo giuristi, scienziati politici, opinionisti, filosofi del diritto, sociologi. Il populismo che dilaga dovunque in Europa e non risparmia l’America «la “pancia” dell’America bianca e xenofoba ha portato Donald Trump alla Casa Bian­ca»: è la discutibile diagnosi di uno dei nostri più accreditati storici contemporaneisti, Valerio Castronovo nell’articolo Popolo versus élite, ‘Il Sole 24 Ore’ 25 marzo 2018—porta a rispolverare i luoghi comuni che da più di duemila anni, a partire dal vecchio Platone, si riversano sul governo del demos. Non vorrei essere equivocato: neppure a me piace sempre come vota il popolo così come non mi piacciono gli inverni troppo rigidi e le estati troppo torride: non riesco a capire, tuttavia, che cosa si abbia in mente quando si auspica un nuovo modello di rappresentanza che rispecchi davvero la volontà del cosiddetto ‘paese reale’. L’unico discorso serio da fare, a mio avviso (ma non ho la verità in tasca, giacché in politica non ci sono verità ma solo opinioni), riguarda i sistemi elettorali ovvero quelli che bloccano la locomotiva e quelli che sono in grado di garantire a una maggioranza di governare. Di questi ultimi ne conosco solo due: il proporzionale con forte sbarramento (preferibilmente al 5%) e il maggioritario (preferibilmente senza doppio turno). È il pasticcio tra i due che in Italia ha portato all’impasse in cui ci troviamo attualmente, con un Quirinale che non sa che pesci prendere dal momento che nessun partito e nessuna coalizione è in grado di formare un governo.

Paolo Becchi, il filosofo del diritto ieri vicino al M5S oggi, non senza una certa coerenza, vicino a Matteo Salvini ed editorialista di ‘Libero’, sul ‘Secolo XIX’ del 4 maggio, in un articolo su I limiti della democrazia rappresentativa, ne ha dedotto che bisogna rimeditare la lezione del grande giurista tedesco Carl Schmitt, che vedeva nel principio fondamentale su cui si fonda lo Stato democratico, quello della rappresentanza, un limite. Becchi, che può considerarsi il più fine esegeta italiano di Schmitt, ne spiega così la tesi: se due partiti in competizione raggiungono il 48%, a decidere il governo del paese sarà quel 4% che, col suo etto in più farà prevalere un piatto della bilancia sull’’altro. Sinceramente non vedo lo scandalo: nella vita degli individui, come in quella dei popoli, è sempre un qualche punto in più che assicura la salvezza o condanna alla perdizione. Non si contano nella storia le ‘buone cause’ che hanno trionfato grazie a un esiguo spostamento di voti in una situazione di stallo.
Aggiungo che il 4% può essere determinante in un sistema proporzionale—come si è visto nella Prima Repubblica quando lo spostamento delle piccole percentuali di voto dei partiti laici minori poteva segnare il destino dei governi. Nei sistemi uninominali e soprattutto in quello più affidabile—senza doppio turno—si vince o si perde nettamente e la partita si gioca, sostanzialmente, in due: saranno poco rappresentativi ma assicurano la governabilità.

Come si rimedia allora? Con l’epistocrazia, ovvero col governo degli uomini «dotati di molta saggezza per ben discernere, e molta virtù per perseguire il comune bene della società»? Tra i maestri più cari che ho avuto all’Università—storici, filosofi, letterati, giuristi—non ce n’è uno che nel 1948 non abbia votato per il Fronte popolare e furono solo le masse ignoranti, per lo più contadine, e le vecchiette terrorizzate dai preti (secondo un vieto stereotipo) ad evitarci il destino di ‘paese satellite’.

In realtà, votare significa sempre dire con la scheda se si è contenti o meno dei partiti che hanno governato il paese. È come comprare un paio di scarpe: non si richiede competenza in fatto di suole e di tomaie ma solo se calzano bene al piede.

«Se le cose stanno così», per citare Sergio Endrigo, non  si  rimedia agli errori del demos proponendo di legare—come è stato fatto da autorevoli giuristi in perenne ricerca di allori—l’ art. 48 della Costituzione, che esclude i cittadini dal voto in caso di ’incapacità civile’ o di indegnità morale (indicata dalla legge), all’art.3 secondo il quale la Repubblica ha il compito di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono l’«effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del paese». In sostanza, Sabino Cassese, che ha fatto questa bella pensata nell’Introduzione all’importante libro di Jason Brennan, Contro la democrazia (Ed. Luiss), propone di dare un contenuto concreto a espressioni come ‘incapacità civile’ e ‘indegnità morale’ in modo da sostituire adeguatamente quei criteri di censo e di istruzione che, in una società democratica di massa, non potrebbero venir fatti valere (e meno male! se si pensa al su ricordato 1948 quando ‘la classe dei dotti’, se avesse imposto la sua ‘superiore saggezza’, avrebbe trascinato il paese nell’abisso). Una casa confortevole, un buon lavoro, un’esistenza agiata dovrebbero essere i nuovi requisiti di competenza, garanti della epistocrazia. Siamo alle solite, all’investimento politico e morale sull’eguaglianza sostanziale—‘termine fisso d’eterno consiglio’ della sinistra anticapitalista—cui si affida il compito di assicurare l’epistocrazia. Sennonché, poiché i tempi non sono brevi, se non intervenissero le elite sagge e responsabili, correremmo il rischio di ritrovarci per chissà quanto una democrazia degli incompetenti, suscettibile di essere vampirizzata dal populismo e dal sovranismo—«brutte parole a cose più brutte», per parafrasare la definizione che del trasformismo dava il brontolone Giosuè Carducci. In altre parole, nel frattempo, ci si rassegnerà alla democrazia guidata dai sacerdoti della Resistenza e dell’antifascismo che ci ricordano come la nostra Costituzione si sia ispirata alla solidarietà sociale che la ‘libertà negativa’ pone al servizio della ‘libertà positiva’ e fa della democrazia formale l’abito che deve rivestire il corpo robusto della democrazia sostanziale.

Si racconta che l’ultimo desiderio di un napoletano condannato a morte fosse quello di imparare a suonare il pianoforte: «ce vedimm tra vint’anne!» pare che gli avesse detto Tata maccarone, il Re bonario, spietato solo con i liberali e i costituzionalisti. Se per avere nuovi competenti, nel senso di Cassese, dobbiamo aspettare la completa attuazione dell’art. 38—che poi non si sa cosa significhi giacché quell’articolo non stabilisce un diritto preciso, ad es., all’habeas corpus (peraltro incerto nella nostra Magna Carta) ma delinea un programma—‘campa cavallo’ giacché gli anni di attesa non saranno proprio venti ma qualcuno in più.

No, teniamoci, questa sgangherata e deludente democrazia rappresentativa: come diceva Maurice Chevalier della vecchiaia, una democrazia, pur se malata cronica, è una brutta cosa ma c’è di peggio…: e, in ogni caso, non sappiamo affatto con cosa sostituirla. Se un tecnico di elevato profilo (ma ce ne sono? O meglio esistono davvero tecnici neutrali au dessus de la melée politica? Lo era, forse, Mario Monti? Lo sarebbe Sabino Cassese, Summus Laudator di Gustavo Zagrebelsky?) riesce a ottenere la maggioranza in Parlamento, teniamoci pure il governo del Presidente, anche a me indigesto sotto il profilo etico-politico ma ineccepibile sotto quello giuridico e costituzionale, anche se Lega e M5S per ragioni di bottega sostengono il contrario, giacché in Parlamento i rappresentanti si contano, non si pesano, così come accade, del resto, per i voti depositati dai cittadini nelle urne elettorali. Che se poi le forze politiche dovessero accordarsi sul ritorno alle urne con un’altra, più saggia ed efficace, legge elettorale, non potremmo non intonare il Te Deum!

Postilla sul ‘Foglio’ e Sabino Cassese

Ampi stralci dell’Introduzione di Sabino Cassese al saggio di Jason Berman sono stati pubblicati non da ‘La Repubblica’ o dal ‘Fatto quotidiano’ ma dal ‘Foglio’, un periodico di area liberale. Nessuna censura, per carità: l’azionismo è un momento importante della political culture italica e, con il tramonto del marxismo, è diventato la cultura politica egemone. Ma se Giacomo Matteotti diceva ‘i socialisti coi socialisti, i comunisti coi comunisti’, i liberali–quei pochi sopravvissuti nel nostro paese–dovrebbero dire: ‘i liberali coi liberali, gli azionisti con gli azionisti’. Che un periodico spregiudicato e bucaniere come ‘Il Foglio’—e che nonostante tutto è uno dei pochi giornali italiani che valga la pena acquistare in edicola—non si renda conto che la ‘filosofia del diritto’ di Cassese è la stessa degli Zagrebelsky e dei Rodotà, ovvero è quella filosofia che, per dirla in sintesi, vorrebbe costituzionalizzare i ‘diritti sociali’, è il segno della grande confusione ideologica che da noi continua a inquinare il dibattito pubblico, politico e culturale, e che, forse, risale all’incolpevole Piero Gobetti (incolpevole perché, morto ammazzato troppo giovane, non fece a tempo a elaborare una teoria politica più organica, meno ‘impressionistica’ e più disposta a prendere in considerazione il momento totalitario del comunismo, sia sovietico e leniniano che italiano e gramsciano). Qui non si tratta di essere a destra o a sinistra. Come ho scritto e spiegato tante volte, a sinistra si può essere a favore delle più ardite leggi sociali (anche di una legge che desse gratuitamente una casa a tutti) senza per questo volerle blindare in articoli della Costituzione e, a destra, si può limitare drasticamente, per ragioni di pubblica utilità, il diritto di proprietà, senza riguardarlo come un «terribile diritto» come faceva la buonanima di Stefano Rodotà. Ma voglio spingermi oltre e riconoscere francamente che in politica ci si può alleare strategicamente con tutti anche con la pars politica che fa capo a Sabino Cassese e che lega l’art.48 all’art.3. A patto, però, di non ricadere nella betise del settimanale americano ‘Time’ che, al tempo dell’alleanza con l’URSS, pubblicò in copertina una foto rassicurante di Lavrentij Berija con la didascalia: questo è il capo della NKVD, l’equivalente sovietico dell’FBI. Certo non mi sogno neppure lontanamente di marchiare un sincero democratico come Cassese con la falce e martello ma sarei confortato se qualcuno dicesse: «il re è nudo», Cassese è uno stimato giurista e un grande conoscitore del diritto pubblico e di quello amministrativo—e consideriamolo pure una ‘risorsa della Repubblica’—ma non appartiene certo alla razza di Luigi Einaudi o di Benedetto Croce.